Уходящий год разделился на две неравные по значимости части. Первая его половина была посвящена юридическому оформлению новой структуры власти, основные черты которой определились еще в конце 2007 года, когда Владимир Путин назвал своим преемником Дмитрия Медведева и согласился занять при нем пост главы правительства. И лишь во втором полугодии новый глава государства занялся формированием собственной политики, в которой свежие либеральные установки весьма органично переплелись с новыми ограничительными нормами.
Оттепель и заморозки
Некоторое раздвоение приоритетов можно было обнаружить еще в ходе кампании по выборам президента.
С одной стороны, она проходила по привычным стандартам управляемой демократии. На преемника, как всегда, работал мощный административный ресурс в центре и на местах. Федеральные телеканалы освещали каждое телодвижение главного кандидата, который в предвыборный отпуск не уходил и продолжал ездить по стране в качестве первого вице-премьера, не задумываясь о размере трат из своего избирательного фонда. Наконец, из списка конкурентов Медведева изъяли бывшего премьера Михаила Касьянова, который, конечно, победить не мог, но наверняка наговорил бы в адрес власти много гадостей в ходе телевизионной агитации. Кстати, в 2004 году кандидаты такой чистке не подвергались: к выборам допустили даже бывшего сопредседателя СПС Ирину Хакамаду, которая еще до регистрации обвинила Путина в "государственном преступлении" — сокрытии правды о теракте в театральном центре на Дубровке.
С другой стороны, сам Дмитрий Медведев всю кампанию провел под лозунгами типа "свобода лучше несвободы", обещал бороться с засильем чиновников и разгулом коррупции, преодолевать правовой нигилизм и искоренять "телефонное право". То есть выглядел преемник весьма либерально и в отличие от предшественника не нападал ни на внутренних, ни на внешних врагов. Чем, собственно, и вдохновил ряд экспертов и политиков на осторожные прогнозы насчет возможной оттепели.
Однако после инаугурации 7 мая ситуация изменилась. Моментом истины, похоже, стал августовский кризис на Кавказе, в ходе которого президент Медведев проявил себя вполне по-путински, сначала вступив в войну с Грузией, а затем признав независимость Абхазии и Южной Осетии. После этого говорить о склонности нового президента к либеральным ценностям западного образца было уже крайне затруднительно. И хотя выдвигать новые либеральные инициативы во внутренней политике Медведев продолжил, между его словами и реальными действиями властей стали обнаруживаться явные противоречия.
Скажем, президент в своем послании решительно осуждает государственную бюрократию, которая "руководствуется все тем же недоверием к свободному человеку, свободной деятельности",— а московские власти все так же запрещают "марши несогласных" и жестоко разгоняют тех, кто этого запрета ослушался. Глава государства обещает "гуманизацию закона и порядка его применения" — а правительство вносит в Госдуму поправки к Уголовному кодексу (УК), расширяющие понятие государственной измены и фактически позволяющие признать изменником каждого, кто позволил себе несанкционированные контакты с иностранцами (подробнее см. стр. 23). Президент выражает заботу о правах "малых партий, представляющих интересы достаточно значительного числа людей",— а Минюст под надуманным предлогом отказывает в регистрации оппозиционным организациям.
Однако все эти противоречия легко снимаются, если предположить, что либеральные речи президента адресованы отнюдь не всем гражданам, а лишь тем из них, кто успешно вписался в систему суверенной демократии. Ведь именно их коснется "гуманизация закона", именно им будет легче избираться и назначаться на высокие посты, именно им разрешат стать "свободными людьми" и заниматься "свободной деятельностью" — разумеется, в рамках все той же управляемой демократии.
Остальным же вместо оттепели светят заморозки: окончательное вытеснение из легальной политики, уголовные дела по обвинению в измене родине и показательные процессы над организаторами массовых беспорядков, к которым легко будет приравнять любой несанкционированный митинг с последующим его разгоном. Причем права на суд присяжных обвиняемые в этих преступлениях не получат — в отличие от, видимо, менее опасных для государства убийц, насильников и грабителей.
Послабления и ужесточения
Пятая Госдума, избранная в конце 2007 года, свой первый год отработала в аналогичном формате: либеральные послабления для "своих" чередовались с проявлениями жесткости в отношении "чужих".
С одной стороны, думское большинство впервые за пять лет поделилось с оппозицией постами глав комитетов, отклонило поправки, разрешающие наказывать СМИ за клевету, и приняло целый ряд законов о снижении налогов. С другой стороны, депутаты фактически лишили граждан возможности инициировать не санкционированные властью референдумы, ограничили доступ иностранцев в стратегические отрасли экономики и еще до войны с Грузией рекомендовали Кремлю и Белому дому рассмотреть вопрос о признании независимости Абхазии и Южной Осетии.
При этом народные избранники пятого созыва по праву сохранили звание самых исполнительных законодателей, завоеванное их предшественниками. Дума по-прежнему более чем оперативно реагировала на наиболее важные инициативы президента и правительства, будь то антикризисные законы, отмена суда присяжных либо поправки к Конституции, увеличивающие сроки полномочий президента и Госдумы. И наоборот, придерживала проекты, слишком явно расходящиеся с генеральной линией. Так произошло, к примеру, с поправкой главы комитета по законодательству Павла Крашенинникова, приравнивающей один день содержания под стражей в СИЗО к полутора дням отбывания наказания в колонии. В случае ее принятия на свободу досрочно вышли бы 50 тыс. заключенных, включая и осужденных по делу ЮКОСа Михаила Ходорковского и Платона Лебедева. Но уже одобренный профильным комитетом и вынесенный на заседание совета палаты законопроект таинственным образом исчез из повестки дня и прочно лег под сукно.
Ближе к концу года у нижней палаты обнаружилась и одна относительно новая функция, непосредственно вытекающая из особенностей тандемократии. Если возражать президенту Путину думское большинство не решалось, то поправить молодого президента Медведева единороссы себе иногда позволяют. Именно так было, скажем, с президентским пакетом документов о борьбе с коррупцией, в который депутаты внесли около 200 поправок, в том числе и весьма принципиальных (см. справку на стр. 16).
Правда, часть своих предложений Медведеву все же удалось отстоять. Депутаты поначалу собирались отложить на год вступление в силу целого ряда ключевых антикоррупционных норм, но после консультаций с администрацией президента согласились ограничиться лишь одной отсрочкой: заполнять декларации о доходах на членов семьи чиновники начнут лишь с 2010 года, что дает им достаточно времени для переписывания сомнительной собственности на более дальних родственников. Но тут показательна сама постановка вопроса: если указания Путина всегда воспринимались единороссами как прямое руководство к действию, то инициативы Медведева, как выяснилось, могут быть предметом для дискуссии.
Свои и чужие
Наиболее ярко концепция либерализма для своих проявилась на примере последних изменений в партийной системе. Здесь основные приоритеты были определены еще при президенте Путине: уменьшение числа официально зарегистрированных партий, создание режима наибольшего благоприятствования для уже представленных в Думе партийцев и максимальное затруднение деятельности внесистемной оппозиции. Президент Медведев этот курс продолжил и уже к концу 2008 года добился определенных успехов.
Во-первых, в уходящем году практически завершилось формирование малопартийной системы: из 15 партий, зарегистрированных на начало года, к декабрю осталось лишь 6. В ближайшее время регистрацию должно получить еще и созданное на обломках СПС "Правое дело", после чего число партий меняться, видимо, уже не будет, по крайней мере в сторону увеличения. Подключать к прореживанию партийной грядки Минюст и Верховный суд власти не пришлось: решения о слиянии, самороспуске или преобразовании в общественные организации партийцы принимали исключительно по собственному желанию. Правда, возникало оно обычно лишь после того, как у партии обнаруживались серьезные проблемы (вроде регулярного снятия с региональных выборов или ухода спонсоров), которые сами собой рассасывались сразу после принятия "правильного" решения.
Во-вторых, Минюст успешно отбил все попытки новых организаций вклиниться в число избранных. Наибольшую активность в этом вопросе проявлял Михаил Касьянов, но зарегистрировать свою партию бывшему премьеру не удалось. Серьезность аргументов, которыми мотивировался отказ, еще предстоит оценить Страсбургскому суду по правам человека.
Наконец, в-третьих, оставшимся партиям в рамках либерализма для своих были обещаны заметные преференции. Президент предложил снизить минимальную численность партий (хотя еще полгода назад ходили упорные слухи о ее увеличении с 50 тыс. до 100 тыс.), уменьшить количество подписей, необходимых для регистрации на выборах, гарантировать думским партиям доступ к государственным СМИ и предоставлять в Госдуме по одному-двум мандатам партиям, набравшим от 5 до 7% голосов.
Единственной ложкой дегтя в этой бочке партийного меда можно считать намерение Медведева отменить на выборах всех уровней денежный залог. Именно с его помощью оппозиционеры хоть как-то боролись с распространенной практикой снятия избиркомами нежелательных кандидатов из-за брака в их подписных листах. Но в рамках разделения на своих и чужих это не так уж и важно, поскольку сама принадлежность партии к числу системных уже должна будет настроить проверяющих на конструктивный лад. А вот к тем, кто в систему не вписался, избиркомы будут вольны относиться по всей строгости закона.
Новые и старые
В региональной политике разделение на своих и чужих тоже шло достаточно активно. 2008 год стал рекордным по относительному числу новых глав регионов: свои посты сохранили лишь 2 из 12 назначенных (83% новичков при максимальных до сих пор 44% в 2007 году). Причем оба "старика" (глава Забайкальского края Равиль Гениатулин и магаданский губернатор Николай Дудов) были переназначены еще Владимиром Путиным. Новый же президент ни одного прежнего губернатора в должности пока не переутвердил, если не считать главу Иркутской области Игоря Есиповского, который был назначен временно исполняющим обязанности указом Путина в апреле 2008 года.
Другой приметой уходящего года стала досрочная смена губернаторов, впервые утвержденных уже по новой схеме — региональными парламентами по представлению президента. Иркутский лидер Александр Тишанин проработал на своем посту чуть более трех лет, а амурский губернатор Николай Колесов — менее полутора. Кроме того, лишился должности и один из региональных лидеров, считавшихся прежде неприкосновенными,— президент Ингушетии и генерал ФСБ Мурат Зязиков. И хотя все они, по официальной версии, ушли по собственному желанию, это желание удачно совпало с намерением нового президента избавиться от наименее эффективных управленцев и заодно посадить на их места лояльных лично ему губернаторов.
Занесенным в списки своих, как и в случае с партиями, обещано чувствительное раскручивание гаек. Прежде всего это касается весьма болезненных для глав субъектов РФ вопросов о разграничении федеральной и региональной собственности и оптимизации числа территориальных подразделений федеральных органов власти. Эта оптимизация будет напрямую зависеть от состоятельности губернатора: чем эффективнее глава региона, тем меньше федеральных представителей должно работать на его территории.
Другая инициатива для своих — выдвижение кандидатов в губернаторы победившей на региональных выборах партией без участия полпредов президента в федеральных округах — должна успокоить единороссов, которых наверняка удивили некоторые кадровые решения Дмитрия Медведева (например, внесение на пост главы Кировской области кандидатуры бывшего лидера СПС Никиты Белых — см. предыдущий номер "Власти"). Заодно полегчает и тем региональным "тяжеловесам", которые давно уже полностью контролируют местные отделения "Единой России" и вправе теперь надеяться либо на собственное переназначение, либо как минимум на безболезненное утверждение выдвинутых ими преемников.
Впрочем, этих еще даже не узаконенных послаблений регионам, похоже, уже мало. К примеру, на прошлой неделе прозвучали предложения вслед за увеличением сроков полномочий президента и Госдумы произвести аналогичный "пересчет" и в отношении губернаторов и региональных законодательных собраний. Учитывая скорость, с которой регионы одобрили конституционные поправки (необходимый для их вступления в силу показатель в 56 одобрений был превышен уже 17 декабря — см. справку), это требование в Кремле могут счесть приемлемым. Ведь для его реализации достаточно подправить закон "Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов госвласти субъектов РФ", в котором предельный срок полномочий губернаторов и региональных парламентов ограничен пятью годами. Но этим федеральная власть, видимо, займется уже в будущем году.
*События ранжированы по упоминаемости в российских СМИ (выраженному в процентах отношению количества материалов СМИ, освещавших событие, к общему количеству материалов СМИ за выбранный период). В случае неожиданных событий (авария, катастрофа) исследовался двухнедельный период после события, в случае запланированных событий (выборы, вступление в силу закона) — неделя до и неделя после события. Замеры проводились по ресурсам электронной библиотеки информагентства Integrum (40 центральных газет, журналов, теле- и радиокомпаний).
Журнал «Власть» № 50(803) от 22.12.2008
Дмитрий Камышев
