Обоюдоострый меч референдума

Снижение порога явки до 33% - явление во многом беспрецедентное. И здесь речь идет о политической целесообразности, в жертву которой и в Украине и в Молдове приносится право и легитимность власти.

И нашли их хазары сидящими на горах этих в лесах и сказали: "Платите нам дань". Поляне, посовещавшись, дали от дыма по мечу, и отнесли их хазары к своему князю и к старейшинам, и сказали им: "Вот, новую дань нашли мы". Те же спросили у них: "Откуда?". Они же ответили: "В лесу на горах над рекою Днепром". Опять спросили те: "А что дали?". Они же показали меч. И сказали старцы хазарские: "Не добрая дань эта, княже: мы добыли ее оружием, острым только с одной стороны, - саблями, а у этих оружие обоюдоострое - мечи. Им суждено собирать дань и с нас и с иных земель". И сбылось все это, ибо не по своей воле говорили они, но по Божьему повелению.

«Повесть Временных лет»

Вокруг конституционного референдума в Молдове уже сломано немало копий и, думается, будет сломано еще не меньше. Подход Альянса за европейскую интеграцию вряд ли может быть назван оригинальным. Это касается как избранного пути разрешения политического кризиса, так и методов достижения поставленной цели.

Сегодня референдум – общепринятая процедура в демократических странах. Тем более, что своими корнями, он восходит к античной демократии. Как механизм участия граждан возник еще в Древнем Риме в период сословной борьбы патрициев и плебеев. Плебисцитом называлось постановление, принимаемое собраниями плебеев. Правда, вначале плебисцит не утверждался Сенатом Рима, в котором заседали патриции, был обязателен для выполнения только плебеями и только со временем он приобрел форму обязательного для всех закона. Отдаленное сходство с референдумом имела и внешне демократичная процедура остракизма в Древних Афинах.

Впрочем, к самому референдуму отношение далеко не однозначное. Внешне все выглядит очень прилично. Референдум – это прямая демократия в действии, не решение небольшой группы политиков, пусть даже и всенародно избранных, а именно воля народа, тебя и меня. Ведь именно народу, как отмечается в большинстве конституций (в том числе и в Конституции Республики Молдова), принадлежит «национальный суверенитет».

Сторонники расширения практики референдума, любят ссылаться к месту и не к месту употреблять крылатую фразу Vox populi vox Dei – Глас народа – глас Божий . Но, увы, именно эта фраза отражает двойственную суть референдума. Ведь появилась она в эпоху раннего средневековья, когда «глас народа» не играл никакой роли в делах суверенных монархов и их вассалов.

Именно XX-й век с его массовой демократизацией доказал, что референдум является обоюдоострым оружием, способным как утвердить принципы народного волеизъявления, так и похоронить демократию. И в XIX-м веке оба Наполеона, I-й и III-й очень любили плебисциты. Но настоящее буйство народного волеизъявления проявилось именно в тоталитарных государствах – фашистской Италии и нацистской Германии, салазаровской Португалии. Причем разнообразен был не только сам спектр различных плебисцитов и всенародных «одобрямсов», но и методов их фальсификаций.

Возьмем пример более близкий. В феврале 1938 года румынский король Кароль II производит государственный переворот. 12 февраля сформированное королем правительство приняло решение о разработке новой Конституции, а уже через неделю, 20 февраля ее текст был официально опубликован. Воистину рекордная скорость подготовки Основного Закона страны! 24 февраля Королем был проведен плебисцит. Он происходил в условиях осадного положения. К тому же, каждый голосовавший был обязан публично заявить, согласен ли он с «бесповоротным решением короля» и указать свою фамилию, домашний адрес и место работы. Стоит ли удивляться тому, что результаты референдума превзошли все ожидания.

Понятное дело, что в современных молодых демократиях подобные методы не проходят. С одной стороны, пусть слабо, но все же действуют противовесы в виде парламента и Конституционного Суда. С другой, не оставляет своим вниманием международное сообщество.

Наверное, именно поэтому на европейской части постсоветского пространства отрицательные результаты референдумов, в особенности, референдумов конституционных, встречаются все же чаще, чем позитивные. Можно припомнить хотя бы тот факт, что всесоюзный референдум 17 марта 1991 года, проводившийся с целью сохранения Союза, не стал препятствием для развала СССР и образования новых независимых государств.

В России с 1993 года, предпочитают не использовать плебисцит в качестве инструмента изменения политического строя. В отличие от них, в Украине попытки переделать Основной Закон «под себя» с помощью референдума предпринимали и Леонид Кучма и Виктор Ющенко.

В апреле 2000 года по инициативе президента Кучмы прошел Всеукраинский референдум. Тогда более 80% избирателей поддержали все 4 вопроса референдума - о праве президента досрочно прекращать полномочия парламента в случае, если в течение месяца депутаты не смогли сформировать большинство либо в течение 3-х месяцев Верховная Рада не утвердила проект госбюджета; об ограничении депутатского иммунитета; о сокращении количества депутатов парламента с 450 до 300; о необходимости формирования двухпалатного парламента. Помимо админресурса, сыгравшего свою роль в определении результатов референдума, свою роль сыграла и правильная формулировка вопросов. К слову, наименьший процент голосов получил как раз вопрос о необходимости формирования двухпалатного парламента. Парламент и так непопулярен в народе, зачем же ему еще и вторая палата?

Но мало кто помнит, что в данный перечень Кучма хотел включить и вопрос о проведении референдума по принятию Конституции. Однако он был изъят по решению Конституционного Суда, который отметил, что принятие Основного Закона – прерогатива парламента и не может выноситься на всенародное голосование.

Правда, несмотря на успешность референдума, его итоги так и не были имплементированы Верховной Радой. Политическая реформа в Украине была реализована только в конце 2004 года на фоне «оранжевой» революции. Она несколько сократила полномочия президента и усилила роль парламента и правительства. Однако, как всякий компромисс, она была половинчатой и, в результате, привела к еще большей разбалансированности государственного механизма.

Виктор Ющенко также неоднократно заявлял о готовности внести изменения в Конституцию и провести эти изменения через референдум. Но и здесь вмешался Конституционный Суд, который пусть и в расплывчатой форме, но все же исключил применение плебисцита для внесения изменений в Основной Закон.

Нынешний украинский Президент Виктор Янукович, судя по его последним заявлениям, также не теряет надежды, вернуть себе те полномочия, которые имел по Конституции Леонид Кучма. Для этого у него есть два механизма – референдум или голосование в парламенте. Учитывая темпы, какими увеличивается правящая коалиция, а заодно усиливается исполнительная вертикаль, не исключено, что возвращение к кучмовской Конституции будет осуществлен силами Верховной Рады.

Несколько схожая ситуация сложилась и в Молдове. Как известно, в мае 1999 года по инициативе Президента Петру Лучински в мае 1999 года наряду с местными выборами прошел консультативный референдум, на который был вынесен вопрос: «Поддерживаете ли вы изменение Конституции в целях введения президентской формы правления в Республике Молдова, при которой Президент будет ответствен за формирование и руководство правительством, а также за результаты правления страной?». В состоявшемся референдуме приняли участие 58 процентов избирателей, из них 55 процентов поддержали предложение Президента. На осень был запланирован уже конституционный референдум, однако в начале ноября Конституционный Суд Молдовы вынес решение, согласно которому инициатива Лучинского по изменению действующей Конституции может быть реализована только при одобрении большинства депутатов парламента. В итоге Молдова стала парламентской республикой, что впрочем, не спасло ее политическую систему от кризиса.

Как видим, во всех названных случаях, как в Украине, так и в Молдове Конституционный Суд сыграл решающую роль. Сыграл он решающую роль и в судьбе референдума, намеченного на 5 сентября 2005 года, только эту роль иначе как спорной не назовешь.

Говоря о референдумах последнего времени нельзя не упомянуть и об итальянском опыте. В 2005 году премьер-министр Италии Сильвио Берлускони также задумал масштабную конституционную реформу, которая должна была изменить свыше 50 из 139 статей конституции. Одна из главных поправок предполагала усиление власти премьера и ослабление роли президента. Кроме того, поправки к итальянской конституции предполагали усиление роли нижней палаты парламента, которая сейчас обладает равной полнотой власти с сенатом. По мнению авторов проекта, это должно было упростить ряд законодательных процедур. Большую самостоятельность в сфере здравоохранения, образования и охраны правопорядка планировалось придать и всем 20 областям Италии. В ноябре 2005 года проект был одобрен обеими палатами парламента, но в сумме не получил необходимых для утверждения двух третей депутатских голосов. Поэтому вопрос о проведении реформы и был вынесен на всеобщее голосование. Однако, несмотря на масштаб предполагаемых изменений, участникам референдума был задан всего один вопрос: поддерживают они реформу в целом или нет. Более 50 процентов итальянцев высказались против, и реформа провалилась.

Зато румынский президент Траян Бэсеску вполне успешно использовал референдум для реализации намеченного плана конституционной реформы, активно использовав для этого тему «борьбы с коррупцией».

К сожалению, опыт как постсоветских, так и европейских стран свидетельствует о следующем:
Во-первых, эффективность использования референдума как демократического института напрямую зависит от степени развитости гражданского общества, демократических традиций и правовой культуры. Пример Италии здесь показателен.
Во-вторых, при всей внешней демократичности результат референдума во многом определяется инстанцией, формулирующий вопрос. Результаты референдумов 2000 года в Украине и 1999 года в Молдове это доказывают. Таким образом, плебисцит может вполне использоваться в качестве манипулятивной политической технологии.
В-третьих, роль референдума как технологии усиливается при отсутствии должных демократических противовесов в лице парламента, непарламентской оппозиции, Конституционного Суда и независимой судебной власти в целом, свободных и объективных средств массовой информации.
В-четвертых, можно ожидать, что первый успех в использовании референдума приводит к росту аппетита у того, кто этот инструмент уже единожды использовал.

У Альянса есть серьезный козырь. Снижение порога явки до 33% - явление во многом беспрецедентное. И здесь речь идет о политической целесообразности, в жертву которой и в Украине и в Молдове приносится право и легитимность власти.

Здесь все – и неуверенность в результатах, и подстраховка, как от пассивности населения, так и на случай, если кампания бойкота плебисцита со стороны Партии коммунистов окажется удачной, и удобный механизм для реализации дальнейших политических проектов по переустройству государства. Ведь если можно менять одну статью Конституции, то почему нельзя изменить другую.

Вполне вероятно, что Конституционному Суду Республики Молдова придется проявить не только стойкость, но и политическую гибкость для того, чтобы право не уступило политическому произволу.

Референдум – обоюдоострое и опасное оружие и никто не даст гарантии, что завтра противники Альянса не попытаются использовать его против него самого.

Артем Филипенко, Одесса
Обсудить