Концепт федеративної реформи в Україні

ЗМІСТ

Вступ

І. Проблеми, на розв'язання яких спрямована федералізація України

ІІ. Мета та завдання реформи територіального устрою

III. Принципи реформування

IV. Правові засади взаємовідносин Федерації і суб’єктів федерації

4.1. Предмети відання Федерації

4.2. Спільні предмети відання

4.3. Предмети відання країв

V. Територіальний устрій України

VІ. Народовладдя в Українській Федерації

VIІ. Форма правління та система федеральних органів державної влади

7.1. Парламент Української Федерації

7.2. Палата депутатів

7.3. Рада Територій (Країв)

7.4. Законодавча діяльність парламенту

7.5. Спільні засідання Палати депутатів і Ради Територій (Країв)

7.6. Президент Української Федерації

7.7. Уряд Української Федерації – Кабінет Міністрів Української Федерації

7.8. Система федеральних органів виконавчої влади

7.9. Національна комісія з питань доброчесності

7.10. Система правосуддя

7.11. Прокуратура Української Федерації

VIІІ. Організація системи влади країв

8.1. Збори представників краю (Крайові збори)

8.2. Уряд краю

ІХ. Механізм утворення суб’єктів федерації

Х. Система місцевого самоврядування

ХІ. Взаємодія федеральних органів влади з органами влади краю

ХІІ. Участь громадянського суспільства в контролі за діяльністю федеральних органів влади, органів влади країв, органів місцевого самоврядування

ХІІІ. Захист прав і свобод людини і громадянина в Українській Федерації

ХІV. Кадрове забезпечення

ХV. Розпорядження та управління землею та її ресурсами Українським народом

15.1. Федеральний земельний фонд і банк

ХVІ. Бюджетна система і фінансова основа

XVІI. Система законодавства

XVІІІ. Міжнародні відносини суб’єктів федерації

XІХ. Етапи реалізації федеративної реформи

XХ. Нормативно-правовий супровід та зміни законодавства у зв’язку з переходом України до федеративного територіального устрою

КОНЦЕПТ

федеративної реформи в Україні

Вступ

Унітарна модель територіального устрою України, яка передбачає жорстку централізацію влади, фінансово-бюджетної системи, продемонструвала неспроможність створити дієвий механізм народовладдя в державі, неможливість розвитку місцевого самоврядування та формування дієздатних територіальних громад, участі громадян в управлінні державними справами, обмеження та звуження їх конституційних прав і свобод.

Зазначені обставини призводять до політичних та соціальних конфліктів у суспільстві, громадянської непокори та протистояння. Загострюється протиріччя між регіонами, виникають протести та антагоністичні настрої у населення різних територій на національному, ідеологічному, соціальному та гуманітарно-культурному ґрунті. Створюється реальна загроза державному суверенітету та територіальній цілісності.

Альтернативою унітарної моделі територіального устрою, яка може подолати зазначені проблеми, є федеративна форма територіальної організації влади в Україні.

Федералізація за своєю сутністю є синтезом форми і способу державного територіального устрою. Вона має забезпечити реальну децентралізацію влади, реалізацію громадянських прав на внутрішнє самовизначення, самоорганізацію, самоуправління на рівні суб’єктів федерації із забезпеченням та гарантією дотримання основоположних принципів народовладдя, непорушності єдності та територіальної цілісності держави. Федеративна модель територіального устрою обумовлена передбачуваністю децентралізації управління та розподілу влади по вертикалі та інтегрування територіальних громад в єдину систему управління через інститути самоврядування та самоорганізації.

Федералізація України є не просто вимогою часу, а й нагальною історичною потребою для збереження єдності та територіальної цілісності України, досягнення злагоди в суспільстві, подолання внутрішніх протиріч та конфліктів через надання різним за своїми етнічними, історичними, культурними, мовними особливостями територіям більш широкої автономії та забезпечення принципів непорушності територіальної єдності, бюджетного, земельного та кадрового федералізму.

І. Проблеми, на розв'язання яких спрямована федералізація України.

Неодноразові спроби децентралізації наштовхувалися на спротив та зазнали невдач. Будь-які ідеї відходу від жорсткої централізованої моделі побудови публічної влади сприймалася як руйнування самої держави, обмеження її суверенітету, замах на конституційний лад.

Але нерідко саме унітарна форма державного управління створює умови для абсолютизації і узурпації суверенітету і влади народу, тотальної транснаціональної корупції, картельної змови по розкраданню в системі державного регулювання розподілу бюджетних надходжень та видатків, а також коштів для матеріально-фінансового забезпечення суспільних процесів.

Діюча форма територіального устрою України не відповідає сьогоднішнім потребам суспільства, не враховує історичних, економічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і релігійно-культурних традицій регіонів України. З огляду на зазначене нагальною є потреба формування ефективного механізму публічного управління, дієздатних самоврядних структур, створених на основі демократичних засад, погоджувальних процедур.

Питаннями нагального вирішення, зокрема, є :

  • відчуженість центральних органів влади від громадян та незабезпечення прав громадян на широку участь у формуванні демократичних засад внутрішньої та зовнішньої політики;
  • нерозвиненість форм прямої демократії, відсутність у громадян навичок безпосередньої участі у вирішенні питань державного та місцевого значення;
  • занадто централізована система управління, що полягає в концентрації переважної більшості владних функцій у центрі всупереч інтересам регіонів;
  • політична дезінтегрованість українського суспільства, що втілюється у суттєвих відмінностях політичних орієнтацій громадян, які мешкають в різних регіонах;
  • економічна неспроможність переважної більшості регіонів вирішувати власні проблеми на основі механізмів саморозвитку, що є наслідком централізованої моделі перерозподілу фінансових і матеріальних ресурсів, а це сприяє поширенню негативних настроїв серед населення: «хто кого годує»;
  • закритий характер функціонування вітчизняної політичної еліти, що призводить до перманентних кадрових ротацій;
  • соціальна дезінтегрованність і розрізненість українського суспільства та нездатність до солідарної діяльності, спрямованої на захист своїх прав, відстоювання інтересів у співпраці з органами влади та досягнення спільних цілей розвитку регіонів;
  • відмінність світоглядних та ціннісних орієнтирів громадян України за регіональною ознакою;
  • відсутність гласності, дієвого контролю і відкритості в діях управлінських структур.

ІІ. Мета та завдання реформи територіального устрою

Метою реформи територіального устрою в Україні є забезпечення і збереження територіальної цілісності держави, створення умов для постійного та самобутнього розвитку її регіонів як самостійних та дієздатних політичних, економічних та соціальних одиниць, а їх громадян – як членів спільнот, які матимуть можливість ефективно захищати власні права та інтереси через участь у вирішенні питань публічного значення і контроль за діяльністю місцевої влади в межах конкретного регіону.

Завданнями зазначеної реформи є необхідність побудови в Україні федеративної моделі територіального устрою та розвитку федеративних відносин, створення реальної політичної, соціально-організаційної, економічної та фінансової самостійності регіонів, яка передбачає:

  • розробку та реалізацію демократичної системи заходів політичного, правового, інституційного, соціального, етнічного та організаційного характеру, спрямованих на створення засад федеративного територіального устрою України;
  • трансформацію існуючої системи територіального устрою з метою формування суб'єктів федеративної держави, які мали б необхідні правові, інституційні, економічні, фінансові та інші ресурсні можливості для реалізації завдань та функцій, що на них покладаються;
  • стимулювання процесу, розвитку і становлення цілісної (об’єднавчої), солідарної, соціальної політики в межах суб’єктів федерації, члени якої усвідомлюють свої інтереси та спроможні їх відстоювати безпосередньо у співпраці з центральними органами державної влади;
  • стимулювання розвитку форм прямої демократії та створення умов для безпосередньої участі громадян у вирішенні загальнодержавних питань, а також питань, що віднесені до сфери повноважень суб’єктів федерації;
  • розробку дієвих механізмів співпраці між федеральними органами влади та органами влади суб’єктів федерації;
  • розподіл повноважень між федеральними органами влади та органами влади суб’єктів федерації на засадах децентралізації владних повноважень, субсидіарного розподілу видів видатків між державним бюджетом та місцевими бюджетами, демократичного та належного врядування, яке виключає дублювання функцій і завдань;
  • розробку та впровадження демократичних процедур формування персонального складу федеральних органів державної влади та органів влади суб’єктів федерації;
  • належне матеріальне, фінансове та інше ресурсне забезпечення виконання завдань та функцій федеральними органами влади, органами влади суб’єктів федерації та органами місцевого самоврядування;
  • встановлення прозорих правил контролю за дотриманням конституційності та законності правових актів та дій федеральних органів влади, органів влади суб’єктів федерації, органів місцевого самоврядування, визначення порядку судового захисту прав та законних інтересів суб’єктів федерації;
  • започаткування системи комплексного розвитку територій шляхом спільного фінансування пріоритетних проектів розвитку регіонів різними рівнями влади;
  • збалансована кадрова політика.

III. Принципи реформування

Правовою основою реформи територіального устрою має стати Конституційний договір між Верховною Радою України, Президентом України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим та обласними радами. Вказаний договір має базуватись на таких демократичних принципах:

  • народовладдя;
  • забезпечення права власності народу на землю, надра та інші природні ресурси як основне національне багатство;
  • верховенства права, визнання справедливості та громадського консенсусу визначальними критеріями розробки та ухвалення правових актів;
  • державного суверенітету України та територіальної цілісності, що втілюються у виключному праві держави самостійно визначати основи свого конституційного та державного ладу через узгоджені дії федеральних органів влади та органів влади суб’єктів федерації;
  • єдності державної території України, згідно з яким території суб'єктів федерації є невід’ємною частиною території Української Федерації;
  • єдності економічного простору України через відкритий характер внутрішніх кордонів та відсутність обмежень щодо пересування товарів, послуг, капіталів та робочої сили всередині країни між суб’єктами федерації;
  • єдності правового регулювання – через забезпечення прямої дії правових приписів федеральних органів державної влади на всій території держави, забезпечення прямої дії норм єдиного федерального законодавства, на основі та в межах якого розробляється законодавство суб’єктів федерації;
  • єдності системи державної влади України – федеральні органи державної влади в межах, визначених федеральним законодавством, здійснюють свої повноваження на всій території Федерації;
  • конституційності – утворення федеративної держави здійснюється шляхом зміни форми територіального устрою та утворення у конституційний спосіб суб’єктів федерації, визначення їх компетенції;
  • субсидіарності – розподіл видів видатків між федеральним бюджетом та бюджетами суб’єктів федерації ґрунтується на необхідності максимально можливого наближення гарантованих Українською Федерацією послуг до їх безпосереднього споживача – кожного громадянина;
  • правової та організаційної самостійності суб’єктів федерації через закріплення за ними можливості приймати власні конституції та закони і забезпечувати їх реалізацію в межах наданих їм федеральною Конституцією і законами повноважень;
  • кооперативності, що передбачає об'єднання зусиль між двома рівнями публічної влади щодо вирішення завдань, які стоять перед ними;
  • солідарності, що передбачає підтримку суб’єктів федерації через перерозподіл фінансових ресурсів, які є у розпорядженні Федерації, з метою вирівнювання соціально-економічних умов життя населення;
  • партнерства – через узгоджені дії федеральних органів влади та органів влади суб’єктів федерації у процесі вирішення завдань, покладених на них;
  • симетрії суб’єктів федерації – рівності прав, компетенції та повноважень всіх суб’єктів федерації.

IV. Правові засади взаємовідносин Федерації і суб’єктів федерації

В основу розмежування компетенції між Федерацією та суб’єктами федерації – краями – має бути покладений принцип децентралізації, чіткого розмежування компетенції за сферами діяльності, максимального наближення надаваних адміністративних послуг до їх споживачів, виключення дублюючих повноважень органів влади різних рівнів. При цьому рівень децентралізації влади повинен відповідати співвідношенню двох показників – свободи країв у прийнятті рішень та відповідальності за прийняті рішення. Це забезпечується через визначення предметів відання Федерації та країв, у межах яких Федерація здійснює законодавчу, виконавчу та судову владу в межах повноважень, наданих їй Конституцією Української Федерації.

Краї:

  1. здійснюють на відповідній території виконавчу та законодавчу владу у відповідних сферах в межах наданих їм повноважень;
  2. закріплюють можливості додаткового делегування Федерацією частини своїх повноважень краям;
  3. визначають предмети і сфери відання Федерації та країв і виключення дублювання компетенції.

Визначення компетенції Федерації і країв має відбуватися через її закріплення у Федеральній Конституції і конституціях членів Федерації. У подальшому перерозподіл предметів відання має відбуватися лише через погодження таких змін між Федерацією та краями, яке передуватиме внесенню відповідних змін до Конституції Української Федерації.

4.1. Предмети відання Федерації

До предметів відання Федерації належать:

  • забезпечення єдності законодавчого регулювання і верховенства права на всій території Федерації;
  • керівництво економічною політикою країни;
  • розробка й затвердження державних планів економічного й соціального розвитку Української Федерації;
  • забезпечення державної безпеки;
  • забезпечення та проведення на території України міжнаціональної мовної політики;
  • прийняття і внесення змін до Конституції Української Федерації, федеральних законів, а також контроль за їх виконанням;
  • встановлення правових норм єдиного економічного ринку на всій території Української Федерації;
  • встановлення фінансового, валютного, кредитного, митного регулювання;
  • розробка, затвердження та контроль за виконанням федерального бюджету;
  • встановлення системи податків і зборів, які стягуються у федеральний бюджет, а також загальних принципів фіскальної політики;
  • визначення на законодавчому рівні переліку податків та зборів (загальнообов’язкових платежів), які можуть вводитися на території краю;
  • питання зовнішньої політики і зовнішньоекономічні питання Федерації;
  • укладення міжнародних договорів Української Федерації, вирішення питань війни і миру (якщо укладення міжнародного договору порушує інтереси краю, уповноважений орган Федерації повинен заслухати позицію такого краю перед укладенням відповідного міжнародного договору);
  • представництво інтересів народу України як всередині країни, так і за її межами;
  • встановлення на конституційному рівні виключного переліку повноважень, які можуть делегуватися Федерацією краям;
  • призначення дострокових виборів вищих органів влади країв;
  • зупинення дії актів органів влади країв у разі порушення ними Конституції й законів Української Федерації з одночасним зверненням до Конституційного Суду Української Федерації (в разі порушення Конституції) чи Верховного Суду Української Федерації (в разі порушення законів);
  • здійснення емісії національної валюти;
  • встановлення адміністративних кордонів між краями з урахуванням їхніх пропозицій, сформованих на основі плебісциту;
  • створення судів, призначення суддів на всій території Української Федерації (крім мирових судів і суддів);
  • здійснення амністії й помилування;
  • утворення Збройних Сил Української Федерації та інших військових формувань;
  • призначення вищого командування Збройних Сил Української Федерації та органів СБУ, МВС, генпрокуратури, митниці, державного кордону та інших спеціальних федеральних відомств;
  • встановлення правил набуття і припинення громадянства Української Федерації;
  • свобода пересування, правила еміграції й імміграції, видача осіб іншим державам.

Щодо предметів відання Української Федерації приймаються закони та інші нормативно-правові акти, які мають пряму дію і є обов’язковими для виконання на всій території Української Федерації.

4.2. Спільні предмети відання

До спільних предметів відання належать:

  • забезпечення відповідності законодавства країв Конституції і законам Української Федерації;
  • захист прав і свобод людини і громадянина;
  • загальні питання освіти, науки і культури;
  • боротьба з катастрофами, стихійними лихами, епідеміями, ліквідація їх наслідків;
  • питання охорони здоров’я і боротьби з епідеміями та епізоотіями;
  • охорона пам’ятників історії і культури, національних заповідників;
  • захист сім’ї, материнства, батьківства і дитинства;
  • соціальний захист і соціальне забезпечення;
  • встановлення загальних принципів організації управління і кадрового забезпечення системи органів влади країв та органів місцевого самоврядування;
  • встановлення правових засад перебування і постійного проживання іноземців на території Української Федерації;
  • надання пільг, грантів та стипендій для отримання освіти; підтримка наукових досліджень.

Щодо предметів спільного відання Української Федерації і країв ухвалюються федеральні закони, в яких визначаються основи відповідного регулювання, а на їх розвиток – нормативні акти країв.

4.3. Предмети відання країв

До предметів відання країв належать:

  • запровадження і користування на відповідній території поряд з державною мовою регіональної (офіційної) мови краю;
  • встановлення повноважень органів влади краю в межах, визначених Конституцією Української Федерації;
  • встановлення адміністративно-територіального устрою краю у межах кордонів, визначених Конституцією Української Федерації;
  • здійснення законотворчої діяльності краями;
  • право на конституційне подання до Конституційного Суду Української Федерації у разі порушення Президентом Української Федерації, Верховною Радою Української Федерації, Кабінетом Міністрів Української Федерації прав краю. Таке подання зупиняє дію відповідного акта;
  • право вступу в міжнародні відносини у випадках, визначених федеральним законодавством та санкціонованих відповідними федеральними органами;
  • введення на відповідній території податків та зборів (загальнообов’язкових платежів), установлених федеральним законом;
  • створення правоохоронних органів контролю громадської безпеки (крайової міліції, поліції, муніципальної поліції);
  • призначення чергових і позачергових виборів органів місцевого самоврядування на відповідній території згідно з федеральним законом.

До предметів відання країв належить також вирішення інших питань, які не належать до предметів компетенції Федерації і предметів спільного відання Федерації і країв.

V. Територіальний устрій України

Федеральний територіальний устрій має будуватися на новій просторовій основі у вигляді країв. Головні вимоги до країв такі:

  • економічна самостійність – можливість вирішувати питання, віднесені до сфери відання краю, здебільшого за рахунок власних фінансових і матеріально-технічних ресурсів. Це забезпечується через врахування у процесі визначення кордонів краю економічних зв’язків, потенціалу та можливостей різних регіонів;
  • соціальна єдність, що обумовлюється наявністю стійкої регіональної самоідентифікації в межах краю;
  • наявність регіональної системи розселення – поселення в межах регіону повинні мати тісні економічні, соціальні, культурні та інші зв’язки з центральним містом (столицею краю), що дало б змогу ефективно реалізовувати соціально-економічні функції регіонального масштабу;
  • територіальна впорядкованість – виключається наявність адміністративно-територіальних одиниць одних суб’єктів на території інших;
  • стійкість до економічних та демографічних викликів.

До складу Української Федерації входять краї конституційно-правовий статус яких визначається Конституцією Української Федерації та конституціями країв, що затверджуються федеральним законом.

До території Української Федерації належать території країв, які є невід’ємною складовою цілісності і єдності України.

У процесі визначення кордонів краю мають враховуватися соціально-економічні, етнокультурні та інші зв’язки різних територій. Кордони та назви країв пропонується визначати згідно з процедурою, детальний опис якої наведено у розділі ІХ Концепції.

VІ. Народовладдя в Українській Федерації

Безпосереднім конституційним носієм суверенітету та єдиним джерелом влади в Українській Федерації є народ. Державний суверенітет є похідним від народного суверенітету. Виключно народ є носієм установчої влади і найвищим законодавчим суб’єктом країни, а всі повноваження федеральних органів державної влади, крайових органів влади та органів місцевого самоврядування є похідними від народного суверенітету.

Народ здійснює управління державними і місцевими справами як безпосередньо, так і через федеральні органи державної влади, крайові органи влади та органи місцевого самоврядування, контролює діяльність відповідних органів, їх посадових і службових осіб.

Право на безпосередню участь в управлінні державними і місцевими справами на крайовому рівні має забезпечуватися краями.

Український народ як власник землі її надр та інших природних ресурсів є безпосереднім суб’єктом управління та розпорядження своєю власністю. Захист суверенітету, територіальної цілісності країни та економічної безпеки є справою всього українського народу, який уповноважений на здійснення контрольних функцій за діяльністю держави, її органів в системі управління суспільним процесами. Передбачається правовий механізм для реалізації народом законодавчих функцій і повноважень по припиненню за ініціативою народу діяльності представницьких та державних, виконавчих органів і звільнення всіх без виключення посадових осіб за наслідками Всеукраїнського, чи місцевого референдуму за народною ініціативою або зборів представників територіальних громад або їх об’єднань (віче), наказу виборців (петиції).

VIІ. Форма правління та система федеральних органів державної влади

За формою правління Українська Федерація є парламентсько-президентською республікою.

До Федеральних органів державної влади належать:

  • двопалатний парламент, нижня палата якого формується за пропорційною виборчою системою, верхня – за мажоритарною виборчою системою з пропорційним представництвом країв;
  • федеральний уряд, що формується парламентом та є відповідальним перед ним;
  • федеральні органи виконавчої влади, що у разі необхідності утворюють власні територіальні органи на рівні країв та їх адміністративно-територіальних одиниць або делегують ці повноваження органам виконавчої влади суб’єктів федерації;
  • Президент, який володіє функціями голови держави та обирається на спільних зборах членами нижньої та верхньої палат парламенту;
  • прокуратура Української Федерації, що утворює власні органи на рівні країв, адміністративно-територіальних одиниць;
  • Міністерство внутрішніх справ, Міністерство юстиції, служба державної безпеки, податкова та митні служби, їхні відповідні територіальні підрозділи;
  • Конституційний Суд Української Федерації;
  • суди загальної юрисдикції, що створюються за принципом територіальності, спеціалізації та інстанційності, мають апеляційні, крайові суди на рівні країв та місцеві суди на рівні адміністративно-територіальних одиниць в межах краю;
  • Національна комісія з питань доброчесності, яка здійснює антикорупційний контроль за діяльністю федеральних органів державної влади, органів влади країв, органів місцевого самоврядування.

7.1. Парламент Української Федерації

Парламент України – Верховна Рада Української Федерації –складається з двох палат. Нижня палата (Палата депутатів) формується за пропорційною виборчою системою, а верхня (Рада Територій (Країв) – за мажоритарною виборчою системою з пропорційним представництвом країв. Припинення громадянства Української Федерації або набуття громадянства іншої держави тягнуть за собою дострокове припинення повноважень члена парламенту.

7.2. Палата депутатів

Члени Палати депутатів – депутати – обираються шляхом загальних, рівних, прямих і таємних виборів строком на п’ять років. Депутати нижньої палати парламенту є представниками всього народу й володіють вільним депутатським мандатом.

Палата депутатів працює сесійно. Сесії проводяться двічі на рік і проходять у формі пленарних засідань Палати депутатів та засідань її комітетів і комісій.

У разі необхідності Президія Палати депутатів за ініціативою Уряду України або не менш як третини від загального складу депутатів чи з власної ініціативи може скликати позачергову сесію Палати депутатів з попереднім повідомленням переліку питань, що мають бути на ній розглянуті.

Депутати обирають зі свого складу Президію Палати депутатів у складі дев’яти осіб. До складу Президії за посадою входять Голова та заступники Голови Палати депутатів. Президія Палати депутатів є постійно діючим органом, що є підзвітним Палаті депутатів, відповідальним перед нею, і здійснює у період між сесіями Палати депутатів підготовку та затвердження питань для розгляду на сесії.

На Палату депутатів покладаються: законодавча функція, функція формування уряду та контроль за його діяльністю. Неспроможність сформувати персональний склад уряду або затвердити його програму діяльності має наслідком розпуск Палати депутатів Президентом.

Про дострокове припинення повноважень Палати депутатів рішення приймає Президент виключно після погодження цього питання з Прем’єр-міністром (або особою, яка виконує обов’язки Прем’єр-міністра), спікерами палат парламенту та головами парламентських фракцій нижньої палати.

7.3. Рада Територій (Країв)

Верхня палата – Рада Територій (Країв) – обирається за мажоритарною виборчою системою з пропорційним представництвом країв. Представники країв обираються на три роки. До складу Ради Територій (Країв) входять також довічно президенти України, які припинили виконувати свої повноваження глави держави.

Представник – депутат краю у верхній палаті – зобов’язаний представляти інтереси відповідного краю і делегується до верхньої палати населенням краю. З огляду на зазначене до складу Ради Територій (Країв) може бути обрана виключно особа, яка є членом однієї з територіальних громад, що входять до складу відповідного краю. Припинення членства у відповідній територіальній громаді та не набуття членства в іншій територіальній громаді, яка входить до складу краю, має наслідком автоматичне припинення повноважень члена Ради Територій (Країв).

Представник краю у верхній палаті парламенту не повинен втрачати свій зв'язок з краєм, який він представляє у парламенті, а тому одна й та сама особа не може обиратися до складу Ради Територій (Країв) більш ніж на два строки поспіль.

Рада Територій (Країв) діє на постійній основі, що забезпечується, в тому числі, частковою ротацією представників верхньої палати раз на три роки.

Часткова ротація представників країв кожні три роки дасть можливість забезпечити наступність і стабільність у функціонуванні парламенту. Рада Територій (Країв) на відміну від нижньої палати не може бути розпущена.

Рада Територій (Країв) опікуватиметься кадровими призначеннями (крім призначень складу Уряду), а також схвалюватиме у випадках, визначених Конституцією Української Федерації, рішення Президента України у сфері оборони й безпеки, зовнішньої політики тощо.

На Раду Територій (Країв) покладаються функції призначення чергових та позачергових виборів Президента України, виборів парламентів країв, а також дострокового припинення їх повноважень у разі порушення ними Конституції та законів України. Таким чином, за Радою Територій (Країв) закріплюються повноваження, які загалом відображають важливу установчу роль верхньої палати парламенту.

7.4. Законодавча діяльність парламенту

Законопроекти вносяться до Палати депутатів, крім законопроектів з питань бюджету, податків, адміністративно-територіального устрою, взаємодії суб’єктів федерації між собою та з Федерацією, які вносяться і розглядаються лише Радою Територій (Країв) як органом представництва країв.

Законопроекти приймаються палатами парламенту в трьох читаннях. Кожна з палат парламенту має право вето щодо закону ухваленого іншою палатою, яке може бути накладено протягом п’яти днів від моменту ухвалення закону відповідною палатою парламенту.

Голови нижньої та верхньої палат парламенту протягом десяти днів підписують прийняті закони, які після цього оприлюднюються і набувають чинності. Президент Української Федерації не має права промульгації законів, він також не може накласти вето на прийняті парламентом закони.

7.5. Спільні засідання Палати депутатів і Ради Територій (Країв)

Для обрання Президента Української Федерації та для вирішення найбільш складних та нагальних питань життя країни можуть проводитись спільні засідання Палати депутатів та Ради Територій (Країв), рішення на яких вважаються прийнятими, якщо за них проголосувало не менш як 2/3 присутніх.

7.6. Президент Української Федерації

Президент Української Федерації обирається на спільних зборах членами нижньої та верхньої палат парламенту строком на п’ять років. Встановлюється вимога щодо неможливості заняття посади Президента України за сумісництвом з іншими посадами.

У разі неможливості виконувати свої повноваження Президентом Української Федерації їх тимчасово виконує Голова верхньої палати парламенту.

Повноваження Президента Української Федерації можуть бути достроково припинені Палатою депутатів у порядку імпічменту або у разі висловлення недовіри за наслідками Всеукраїнського референдуму за народною ініціативою. Так, якщо Президент Української Федерації порушує Конституцію чи будь-який інший закон або скоює злочин під час виконання президентських обов’язків, депутат нижньої палати парламенту чи будь-який край можуть внести пропозицію щодо початку процедури імпічменту. У разі підтримки зазначеної пропозиції не менш як третиною членів Палати депутатів створюється спеціальна комісія, яка досліджує це питання. Висновок комісії про наявність у діях Президента Української Федерації правопорушення виноситься на загальне голосування Палати депутатів і у разі підтримки такого висновку не менш як 2/3 загального складу Палати депутатів передається до Національної комісії з питань доброчесності. Національна комісія з питань доброчесності перевіряє наведені у висновку факти і дає висновок щодо наявності або відсутності в діяльності Президента фактів порушення Конституції, законів або злочину. День оприлюднення висновку Національної комісії з питань доброчесності щодо наявності у діяльності Президента фактів порушення Конституції, законів або злочину є днем дострокового припинення повноважень Президента Української Федерації, що зазначається у висновку.

Президент Української Федерації звертається з посланнями до народу та із щорічними і позачерговими посланнями до Верховної Ради Української Федерації щодо внутрішнього і зовнішнього становища України; представляє державу в міжнародних відносинах, укладає міжнародні договори України, попередньо схвалені Урядом; приймає рішення про визнання іноземних держав за погодженням з Урядом; призначає позачергові вибори до нижньої палати парламенту у визначених Конституцією випадках; вносить за пропозицією більшості депутатів нижньої палати парламенту кандидатуру Прем’єр-Міністра для її затвердження до Палати депутатів; призначає на посади та звільняє з посад вище командування Збройних Сил Української Федерації, інших військових формувань за поданням Міністра оборони; присвоює вищі військові звання, вищі дипломатичні ранги та інші вищі спеціальні звання і класні чини; нагороджує державними нагородами; встановлює президентські відзнаки та нагороджує ними; приймає рішення про надання та припинення громадянства Української Федерації, про надання притулку в Україні; здійснює помилування.

Президент України може передавати свої повноваження Уряду Української Федерації.

Для набуття чинності розпоряджень та указів Президента України необхідна їх контрасигнація Прем’єр-міністром України та профільним міністром.

7.7. Уряд Української Федерації – Кабінет Міністрів Української Федерації

Вищим органом у системі федеральних органів державної виконавчої влади є Кабінет Міністрів Української Федерації.

Усі члени Кабінету Міністрів призначаються і звільняються нижньою палатою парламенту – Палатою депутатів. Кандидатуру Прем’єр-міністра до парламенту вносить Президент за пропозицією більшості членів Палати депутатів, а кандидатури інших членів Кабінету Міністрів Української Федерації – Прем’єр-міністр Української Федерації.

Кабінет Міністрів складає повноваження в повному складі перед новообраною Палатою депутатів.

Якщо Палата депутатів не сформувала персональний склад Кабінету Міністрів – це є підставою для дострокового припинення її повноважень Президентом України.

До повноважень Кабінету Міністрів належить керівництво, спрямування та координація діяльності міністерств та інших федеральних органів виконавчої влади. З цією метою в системі федеральних органів виконавчої влади не повинно бути підрозділів,

які б безпосередньо чи опосередковано не підпорядковувалися Федеральному Уряду.

Акти Кабінету Міністрів скасовуються виключно у судовому порядку.

Палата депутатів за пропозицією не менш як третини депутатів або за пропозицією Прем’єр-міністра може припинити повноваження будь-кого з членів Кабінету Міністрів або всього складу Федерального Уряду шляхом висловлення їм недовіри.

Призначення на посади та звільнення з посад інших керівників федеральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Федерального Уряду, здійснює Палата депутатів за поданням Кабінету Міністрів.

7.8. Система федеральних органів виконавчої влади

Для виконання своїх повноважень федеральні органи виконавчої влади можуть створювати свої територіальні органи.

Федеральні органи виконавчої влади за погодженням з органами виконавчої влади країв можуть передавати їм частину власних повноважень. Органи виконавчої влади країв можуть передавати частину своїх повноважень федеральним органам виконавчої влади.

Місцеві державні адміністрації ліквідуються в процесі реалізації федеративної реформи. Кабінет Міністрів Української Федерації замість них призначає на рівні країв своїх представників, які забезпечують дотримання органами влади країв та органами місцевого самоврядування законності, реєструють правові акти органів влади країв та органів місцевого самоврядування, можуть оскаржувати їх у судовому порядку.

7.9. Національна комісія з питань доброчесності

Для безпосереднього контролю за діяльністю органів та посадових осіб федеральних органів державної влади, органів влади країв, органів місцевого самоврядування, боротьби з корупцією та запобігання її негативним проявам створюється спеціально уповноважений орган державної влади з питань антикорупційної політики – Національна комісія з питань доброчесності, членів якої призначають громадські об’єднання, а їх легітимація здійснюватиметься через прийняття ними присяги на вірність Україні на урочистому засіданні Верховної Ради Української Федерації.

Національна комісія з питань доброчесності є постійно діючим, колегіальним, незалежним державним органом з питань запобігання, протидії і боротьби з корупцією, до складу якого входять п’ятнадцять комісарів-членів, які мають право користуватися послугами експертів-помічників, кількість яких визначає комісія.

Право призначати та звільняти комісарів-членів Національної комісії належить президії комісії за погодженням із громадськими організаціями, статутом яких передбачено сприяння формуванню громадянського суспільства, демократичної, правової держави та які складаються не менше ніж з десяти тисяч осіб і делегували свого представника до складу комісії.

До основних повноважень Національної комісії належать: запобігання, профілактика і виявлення фактів корупції; проведення перевірок федеральних органів державної влади, органів влади країв, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, відомств усіх форм власності з питань дотримання антикорупційного законодавства; порушення перед компетентними органами питань про притягнення до відповідальності осіб, які підозрюються у вчиненні корупційного правопорушення та усунення таких осіб з посад; проведення перевірки доброчесності будь-якої посадової чи службової особи; здійснення антикорупційної експертизи чинних законів та інших актів федерального та крайового законодавства, а також їх проектів тощо.

7.10. Система правосуддя

Суди в Українській Федерації становлять єдину судову систему. До системи судів входять: Конституційний Суд Української Федерації та суди загальної юрисдикції, які утворюються і функціонують за принципом спеціалізації, територіальності та інстанційності.

До федеральних судів належать: Конституційний Суд Української Федерації, Верховний Суд Української Федерації, місцеві та апеляційні спеціалізовані суди.

Судам в Українській Федерації підвідомчі всі спори, що виникають в Українській Федерації. Суди розглядають спори, пов’язані з правозастосуванням як федерального, так і крайового законодавства, а також спори, що виникають між федеральними органами державної влади, федеральними органами державної влади і органами влади країв, між різними органами влади краю.

Будь-який край може оскаржити дії або бездіяльність вищих федеральних органів державної влади, якщо вважає, що такі дії обмежують права краю. У разі порушення конституційних прав краю суб’єкт федерації звертається до Конституційного Суду Української Федерації, а в разі порушення прав краю, закріплених федеральними законами, – до Верховного Суду Української Федерації. Факт оскарження таких рішень Президента Української Федерації, Верховної Ради Української Федерації або Уряду Української Федерації зупиняє його виконання до розгляду справи судом.

У разі виникнення компетенційного спору між різними органами влади краю такі спори розглядають апеляційні суди, керуючись крайовим законодавством.

Судді Конституційного Суду Української Федерації, Верховного Суду Української Федерації призначаються і звільняються з посад Радою Територій за поданням Вищої ради юстиції та за погодженням з Національною комісією з питань доброчесності.

Судді інших федеральних судів призначаються на посади і звільняються з посад Радою Територій на підставі відповідного подання Голови Верховного Суду України, яке попередньо узгоджено з Вищої радою юстиції та Національною комісією з питань доброчесності.

Краї мають право створювати мирові суди, порядок створення та межі повноважень яких визначаються федеральним законом.

Судді мирових судів призначаються на посади та звільняються з посад парламентами країв.

Мирові суди можуть розглядати більшість справ про адміністративні правопорушення, кримінальні справи, за які передбачена відповідальність у вигляді позбавлення волі не більш ніж на 2 роки, цивільні справи, в яких майновий спір не перевищує 10000 грн, а також інші незначні цивільні справи.

Якщо на рівні краю мирові суди не створені – їхні функції покладаються на місцеві суди.

7.11. Прокуратура Української Федерації

Прокуратура Української Федерації становить єдину систему з підпорядкуванням нижчих за статусом органів прокуратури вищим і Генеральному прокурору Української Федерації.

Генеральний прокурор Української Федерації призначається на посаду і звільняється з посади Радою Територій за поданням Національної комісії з питань доброчесності.

Прокурори країв призначаються на посади і звільняються з посад Генеральним прокурором Української Федерації за погодженням з парламентами суб’єктів федерації.

Прокурори міст, районів, районів у містах призначаються на посади і звільняються з посад Генеральним прокурором за поданням прокурорів краю з погодженням з представницькими органами місцевого самоврядування.

Функції прокуратури будуть приведені у відповідність до Конституції України та демократичних стандартів. Зокрема, на прокуратуру покладатимуться: підтримання державного обвинувачення в суді; представництво інтересів громадянина, Федерації або краю в суді; нагляд за дотриманням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; нагляд за дотриманням федеральних законів у процесі виконання судових рішень у кримінальних справах, а також у разі застосування інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

VIІІ. Організація системи влади країв

Організація системи влади країв здійснюється ними самостійно, на основі загальних принципів, визначених у федеральному законодавстві. За змістом система правління країв відповідає критеріям парламентсько-президентської республіки. До органів влади країв належать:

  • однопалатний парламент, що обирається за мажоритарною виборчою системою;
  • уряд краю, який формується парламентом та відповідальний перед ним;
  • органи виконавчої влади краю, що утворюють власні територіальні органи на рівні адміністративно-територіальних одиниць у межах суб’єкта федерації та/або делегують ці повноваження органам місцевого самоврядування.

8.1. Збори представників краю (Крайові Збори)

Парламенти країв – Збори представників краю – є колегіальними, представницькими органами територіальних громад, що входять до складу органів законодавчої ініціативи території краю та представляють інтереси усіх членів територіальних громад.

Збори представників краю є вищим органом влади краю, який приймає закони краю, формує уряд краю, погоджує звільнення і призначення прокурора краю, створює мирові суди та призначає мирових суддів, призначає уповноваженого краю з прав людини, звертається до Конституційного Суду Української Федерації чи Верховного Суду Української Федерації у разі порушення федеральними органами влади прав краю, вирішує інші питання, віднесені до компетенції краю.

8.2. Уряд краю

Сформований Зборами представників краю Уряд краю, який складається із відповідних міністерств (комітетів), є вищим виконавчим органом краю, який підзвітний і підконтрольний Зборам представників краю. Для ефективного виконання своїх повноважень Уряд краю може утворювати свої територіальні органи на рівні адміністративно-територіальних одиниць у межах краю. У межах своєї компетенції Уряд краю видає обов’язкові для виконання на території краю нормативно-правові акти.

ІХ. Механізм утворення суб’єктів федерації

Механізм утворення суб’єктів федерації полягає в такому:

1) Федеральним законом визначається столиця краю через аналіз об’єктивної системи розселення, економічної та історичної регіоналізації, потенціалу виробничих можливостей регіону тощо. Столицею краю має бути, як правило, місто з чисельністю населення близько 1 млн чоловік, яке є центром економічного, культурного, політичного, духовного життя;

2) первинне визначення території суб’єктів федерації має здійснювати Кабінет Міністрів України з урахуванням рішень відповідних місцевих рад;

3) встановлення перехідного періоду для можливості адміністративно-територіальних одиниць низового рівня, що розташовані на пропонованому кордоні суб’єктів федерації, через місцеві референдуми самостійно визначитися щодо своєї належності до того чи іншого краю;

4) остаточне закріплення меж території суб’єктів федерації у Федеральній Конституції, затвердженій всеукраїнським референдумом;

5) визначення у Конституції Української Федерації порядку утворення нового суб’єкта федерації та порядку зміни території країв.

Х. Система місцевого самоврядування

Місцеве самоврядування будується на принципах повсюдності, а також організаційної, фінансової, матеріальної самодостатності місцевого самоврядування, державної підтримки та гарантування місцевого самоврядування.

Місцеве самоврядування формується через самоорганізацію територіальних громад або їх об’єднань.

Місцеве самоврядування в Українській Федерації забезпечується наданням населенню права самостійно вирішувати питання місцевого значення, володіти, користуватися і розпоряджатися муніципальною власністю, а також землею, яка знаходиться на відповідній території згідно з установленою процедурою.

Система місцевого самоврядування будується на основі загальних принципів, визначених у федеральному законодавстві, та передбачає наявність двох рівнів місцевого самоврядування, а саме:

  • перший рівень місцевого самоврядування здійснюється територіальною громадою на рівні села, селища, міста районного значення;
  • другий рівень місцевого самоврядування здійснюється на рівні міста крайового значення та об’єднаними територіальними громадами на рівні району.

Територіальні громади формують представницькі органи місцевого самоврядування за рекомендацією мешканців на підставі членства в територіальних громадах.

Втручання федеральних органів влади чи органів влади краю у формування територіальними громадами представницьких чи виконавчих органів місцевого самоврядування забороняється.

ХІ. Взаємодія федеральних органів влади з органами влади краю

Система організації публічної влади повинна забезпечувати гармонізацію відносин між федеральними органами державної влади та органами влади країв. З цією метою:

  • федеральні органи здійснюють нагляд за конституційністю та законністю рішень та дій органів влади суб'єктів федерації в межах їх компетенції;
  • федеральні органи здійснюють контроль за ефективністю рішень та дій органів влади суб'єктів федерації у процесі реалізації ними делегованих Федерацією повноважень;
  • не допускається втручання федеральних органів влади у формування краями власних органів влади і призначення кандидатів на відповідні посади;
  • участь суб’єктів федерації у федеральному законотворчому процесі забезпечується через своїх представників у верхній палаті парламенту та через наділення суб’єктів федерації правом законодавчої ініціативи;
  • передбачається можливість укладання договорів та угод між федерацією та краями щодо виконання спільних програм соціально-економічного і культурного розвитку територій, фінансування таких програм, спільного управління певним майном тощо;
  • створюється система відповідальності країв перед Федерацією, в тому числі через можливість розпуску парламенту краю, визнання нечинним акта органу влади краю, введення спеціального режиму управління на рівні краю, тимчасовий перерозподіл компетенції тощо.

ХІІ. Участь громадянського суспільства в контролі за діяльністю федеральних органів влади, органів влади країв, органів місцевого самоврядування

Визнаючи народовладдя основою побудови федеративної держави, Українська Федерація забезпечує участь громадськості у здійсненні контролю за діяльністю федеральних і крайових органів влади та органів місцевого самоврядування.

Такий контроль здійснюється громадянами безпосередньо, через громадські організації, комісії парламентського контролю та Національну комісію з питань доброчесності.

Громадськість бере участь у заходах щодо здійснення контролю, запобігання, протидії і боротьби з корупцією, зокрема, через: надання з’їзду громадських організацій права призначати та звільняти членів Національної комісії; права виявляти ознаки корупційних правопорушень та інформувати про них Національну комісію та інші уповноважені органи; перевірку відповідності задекларованих особами, уповноваженими на виконання функцій держави, доходів їхнім видаткам; проведення незалежної антикорупційної експертизи.

Крім того, до існуючих нині механізмів контролю народу над владою додається контроль з боку регіональних громадських організацій і рухів. Великий контрольний потенціал закладається у можливості народу через референдуми висловлювати недовіру посадовим і службовим особам федеральних органів державної влади, крайових органів влади, органів місцевого самоврядування, що має наслідком обов’язкове звільнення їх з посад.

ХІІІ. Захист прав і свобод людини і громадянина в Українській Федерації

Федеральній устрій спрямований на створення найефективніших умов для захисту прав і свобод громадян, можливості реалізації гарантованих Конституцією прав.

Гуманістична спрямованість діяльності Української Федерації покладається в основу створення і функціонування органів федеральної влади та крайових органів влади, створення країв та визначення їх кордонів, інституціоналізації форм безпосереднього народовладдя.

З огляду на зазначене всі органи федеральної влади та всі органи влади країв основним завданням мають захист прав і свобод людини і громадянина. Це визначає спрямованість їхньої діяльності та є критерієм перевірки ефективності такої діяльності.

В Українській Федерації діє інститут уповноважених з прав людини, основним завданням яких є контроль за дотриманням прав і свобод громадян. У першу чергу це – Уповноважений Української Федерації з прав людини, який призначається на посаду і звільняється з посади Радою Територій (Країв). Основними завданнями Уповноваженого є: захист прав і свобод людини і громадянина, проголошених федеральним законодавством; запобігання порушенням прав і свобод людини і громадянина або сприяння їх поновленню; запобігання будь-яким формам дискримінації щодо реалізації людиною своїх прав і свобод; захист прав громадян на федеративний територіальний устрій; забезпечення виконання федеральними та крайовими органами влади конституційних положень про належність усієї влади в Українській Федерації народу.

На рівні країв діють уповноважені з прав людини суб’єктів федерації, які призначаються на посади і звільняються з посад парламентами країв.

ХІV. Кадрове забезпечення

Реалізація функцій Української Федерації у соціальній, гуманітарній, економічній та інших сферах суспільного життя здійснюється за рахунок належного кадрового забезпечення федеративних та крайових органів влади, органів місцевого самоврядування.

Кадрова політика в Українській Федерації здійснюється на засадах професіоналізму, доброчесності, вірності принципам служіння Українському народу та єдності держави.

На рівні федеральних органів державної влади кадровий федералізм забезпечується шляхом законодавчо встановленої вимоги пропорційності в частині представництва у федеральних органах влади (крім Палати депутатів) вихідців з різних територій.

На рівні країв та територіальних громад кадровий федералізм реалізовується через формування представницьких і виконавчих органів країв та територіальних громад виключно з осіб, які є членами територіальних громад (коли мова йде про органи місцевого самоврядування) або ж членами однієї з територіальних громад, що входять до складу краю (коли мова йде про крайові органи влади).

Втручання федеральних органів влади у формування краями або ж територіальними громадами власних органів влади забороняється. Не допускається надання вказівок, рекомендацій, пропозицій, порад щодо призначення тих чи інших осіб в крайові органи влади чи органи місцевого самоврядування, категорично забороняються прояви сімейного та іншого протекціонізму.

Перевагою кадрового федералізму є також наявність контрольних повноважень у жителів країв та членів відповідних територіальних громад щодо діяльності посадових осіб крайових органів влади та органів місцевого самоврядування. Зміст такого контролю полягає у можливості жителів краю чи членів територіальних громад у будь-який час відкликати з посади будь-яку посадову особу крайового органу влади чи органу місцевого самоврядування, що має наслідком його відставку.

ХV. Розпорядження та управління землею та її ресурсами Українським народом

В Українській Федерації земля визнається основним національним багатством і джерелом існування минулих, нинішніх та майбутніх поколінь.

Земля не може бути предметом відчуження. Концепт правового статусу землі як основного національного багатства в Українській Федерації потребує зміни з політико-правового на цивілістично-правовий.

Земля має визначати основу території країв та Української Федерації. З огляду на це не допускається зміна кордонів Української Федерації або зміна кордонів країв без надання згоди всіма громадянами Української Федерації, які мають право голосу, через проведення виключно загальнофедерального референдуму.

Земельний федералізм ґрунтується на праві громадян, територіальних громад, їх об’єднань, всього народу на оперативне управління, користування та розпорядження земельними ресурсами держави.

В Українській Федерації унормовуватимуться засади земельного федералізму, що передбачає, зокрема, закріплення:

  • права власності Українського народу (громадян, їх об’єднань, територіальних громад) на землю, її надра та іші природні ресурси як власність всіх громадян України, країв, територіальних громад (їх об’єднань);
  • принципу невідчужуваності землі сільськогосподарського призначення;
  • положення про те, що управління землями як об’єктом народної власності, користування та розпорядження нею є природнім правом народу;
  • виведення всіх земель сільськогосподарського призначення, які є невідтворюваним природним джерелом існування, розвитку та добробуту громадян України, в категорію невідчужуваного національного багатства Українського народу та надання цим землям статусу народної власності, який не може бути змінено без волевиявлення народу;
  • орендного принципу використання земельних ділянок сільськогосподарського призначення – земельні ділянки сільськогосподарського призначення народної власності можуть бути передані лише в користування (оренду);
  • положення, за яким земельні ділянки несільськогосподарського призначення народної власності відчужуються у приватну власність виключно за згодою територіальної громади;
  • зміни законодавства і трансформації державної та комунальної форм власності на землю в народну, суб’єктом якої є виключно народ України в особі громадян, територіальних громад (їх об’єднань), країв;
  • контролю територіальних громад та їх об’єднань за використанням земельних ресурсів у межах відповідних територій;
  • принципу балансу приватного та публічного інтересів, інтересів територіальних громад, країв та федерації при реалізації федеральними органами, органами влади країв та органами місцевого самоврядування права громадян, територіальних громад, країв та Українського народу в цілому як співвласників землі.

15.1. Федеральний земельний фонд і банк

Для реалізації повноважень Українського народу щодо управління та розпорядження землею як основним національним багатством пропонується створити Федеральний земельний фонд, який поряд з федеральними органами державної влади виконуватиме функції контролю за дотриманням заходів щодо охорони земель, обґрунтованих сівозмін, землеустрою, а також за консолідацією, консервацією, рекультивацією земель. Фонд підзвітний та підконтрольний Раді Територій (Країв) як органу представництва інтересів регіонів.

Переведення земель сільськогосподарського призначення до народної власності пропонується провести шляхом передачі всіх земель цієї категорії, які перебувають у державній чи комунальній власності, до Фонду. Запропонований механізм передбачає, що землі сільськогосподарського призначення, які перебувають у приватній власності, будуть викуповуватись Фондом за згодою власників. У такий спосіб буде здійснено логічний та послідовний перехід від тимчасового мораторію на продаж сільськогосподарських земель до постійної заборони її скуповування суб’єктами господарювання, бізнесовими структурами та іноземцями.

Зони заповідних земель повинні бути віднесені до Федерального підпорядкування з відповідним режимом функціонування.

Потреби сільськогосподарських товаровиробників та сільського населення у фінансових послугах задовольнятиме Федеральний Державний національний земельний банк.

ХVІ. Бюджетна система і фінансова основа

Створення умов для належного виконання повноважень федеральними органами державної влади і органами влади країв вимагає вдосконалення бюджетного законодавства та міжбюджетних відносин.

В основу побудови фінансової системи федеративної держави має бути закладений принцип бюджетного федералізму, що передбачає:

  • єдність бюджетної системи;
  • самостійність бюджетів різних рівнів – федерального, крайового і місцевого самоврядування;
  • наявність у органів влади країв права вводити на території краю податки та інші обов’язкові платежі, спрямовані на виконання їхніх повноважень;
  • неприпустимість вилучення федеральними органами влади коштів з бюджетів країв та органів місцевого самоврядування;
  • компенсацію за рахунок коштів державного бюджету крайовим бюджетам витрат, що виникли внаслідок прийняття рішень федеральними органами державної влади;
  • рівність бюджетів країв у взаєминах з федеральним бюджетом, рівність місцевих бюджетів у взаєминах з бюджетами країв;
  • кооперацію між бюджетами різних рівнів для виконання спільних програм;
  • збалансованість бюджетів та сукупне покриття бюджетних витрат.

Доходи бюджету класифікуються за такими розділами:

  1. податкові надходження;
  2. неподаткові надходження;
  3. доходи від операцій з капіталом;
  4. трансферти.

Для організації фінансової основи Федерації, країв та територіальних громад необхідно забезпечити відповідність фінансових ресурсів країв їх економічним спроможностям.

Основи формування:

  • федерального бюджету – загальнодержавні (федеральні) податки та збори (мита, митні збори, акцизи, ПДВ – 100%, податок на доходи фізичних осіб, податок на прибуток підприємств, екологічний податок, земельний податок – 50%);
  • бюджетів суб’єктів федеративного утворення – регіональні податки (податок на майно юридичних осіб, податок на спадщину, транспортний податок, податок на гральний бізнес – 100%), федеральні податки (екологічний податок –50%; податок на доходи фізичних осіб, податок на прибуток підприємств – 30%);
  • місцевих бюджетів (бюджети самоврядування) – місцеві податки (податок на майно фізичних осіб, єдиний податок – 100%), федеральні податки (земельний податок – 50%; податок на доходи фізичних осіб, податок на прибуток підприємств – 20%);
  • спеціальних (цільові та позабюджетні) фондів – спеціальні податки і збори, асигнування із загального і місцевих бюджетів, спеціальні позики, добровільні внески.

Система міжбюджетних відносин між федеральним бюджетом і бюджетом країв будується на основі фінансової автономії країв і забезпечення єдиних стандартів на всій території України. Бюджетний федералізм передбачає трансферти з федерального бюджету до бюджетів несамодостатніх (дотаційних) у фінансовому відношенні країв і застосування федеральними органами державної влади інструментів вертикального і горизонтального економічного вирівнювання між краями.

Інструментами міжбюджетного вирівнювання є:

1) механізми прибуткового вирівнювання через надходження ПДВ до бюджетів суб'єктів федерації – 25% від частки бюджетів суб’єктів федерації у загальних надходженнях ПДВ розподіляється між усіма суб’єктами федерації;

2) перерозподіл бюджетних ресурсів між бюджетами суб’єктів федерації без втручання з боку федерального уряду;

3) прямі федеральні гранти деяким територіям.

Для забезпечення виконання повноважень федеральними органами та органами суб’єктів федерації необхідне вдосконалення бюджетного законодавства та міжбюджетних відносин:

– передбачається відповідність рівня фінансових ресурсів федеральних органів суб’єктів федерації їхнім повноваженням;

– виконання федеральної компетенції має здійснюватися через фінансування у повному обсязі (трансферти) до відповідних бюджетів та право не виконувати зазначені повноваження у випадку відсутності фінансового забезпечення з боку федерального центру;

– виконання власних повноважень суб’єктами федерації через використання фінансових ресурсів, які за своєю природою закріплені за конкретною територією, сплати яких важко уникнути й які легко адмініструються. При цьому органам влади суб’єктів федерації мають бути надані необхідні інструменти для забезпечення виконання цих повноважень у вигляді земельних податків, права їх встановлення, регулювання ставок, адміністрування, правового захисту рішень органів суб’єктів федерації у частині стягнення земельних податків;

– трансферти, що надходять до бюджетів суб’єктів федерації з боку федерального бюджету, повинні мати цільове спрямування на видатки розвитку за конкретними програмами;

– розрахунок трансфертів з федерального бюджету до бюджету суб’єктів федерації та навпаки повинен проходити прозоро, привселюдно, із проведенням консультацій між органами публічної влади двох рівнів;

– процедури надання трансфертів мають забезпечувати своєчасність, рівномірність, гарантованість та повноту їх надання;

– здійснення видаткових повноважень інвестиційного характеру суб’єкти федерації повинні отримати доступ до ринку запозичень за наявності контрольних повноважень федерального центру;

– адміністрування земельних податків має здійснюватись суб’єктами федерації.

XVІI. Система законодавства

Українське законодавство набуде вигляду трирівневої системи:

  • перший рівень – федеральне законодавство;
  • другий рівень – законодавство країв;
  • третій рівень – локальне законодавство (акти місцевого самоврядування).

XVІІІ. Міжнародні відносини суб’єктів федерації

Суб’єкти федерації можуть вступати у міжнародні відносини у випадках, визначених федеральним законодавством, та за погодженням з відповідними федеральними органами державної влади.

Міжнародна діяльність суб’єктів Української Федерації здійснюватиметься у таких напрямках: укладення міжнародних договорів та угод, відкриття представництв в інших державах, участь у діяльності міжнародних організацій.

XІХ. Етапи реалізації федеративної реформи

Реалізація федеративної реформи не може відбутися одномоментно і передбачає декілька етапів її впровадження.

Перший етап федеративної реформи – роз’яснювально-просвітницький. На першому етапі пріоритетним напрямом втілення федеративної реформи має стати проведення широкої інформаційно-роз'яснювальної роботи, розвиток груп підтримки федеративної реформи в суспільстві і на політичному рівні, формування позитивного ставлення до реформи з боку міжнародних інститутів.

Другий етап федеративної реформи передбачає децентралізацію влади через адміністративно-територіальну реформу. В межах даного етапу необхідно здійснити такі заходи:

  • надати регіонам більші повноваження у визначенні культурної та мовної політики на своїй території;
  • ініціювати і підтримувати громадські рухи та організації, які ставлять своєю метою реалізацію потенціалу культурного федералізму. Залучати їх до формування, прийняття та виконання управлінських рішень владою країни і регіонів;
  • мінімізувати повноваження місцевих державних адміністрацій з одночасною передачею цих повноважень органам місцевого самоврядування та їх виконавчим комітетам;
  • розширити фінансову самостійність регіонів;
  • прийняти закон про об’єднання територіальних громадян.

Третій – етап федеративної реформи передбачає створення повноцінних суб’єктів федерації.

Цей етап передбачає прийняття Конституції Української Федерації та відповідних законів, які визначатимуть:

  • предмети відання федеральних органів державної влади, органів влади країв та органів місцевого самоврядування, предметів спільного відання Федерації та суб’єктів федерації;
  • механізм формування федеральних органів державної влади та органів влади країв, а також обрання їх посадових осіб;
  • ліквідацію місцевих державних адміністрацій;
  • удосконалення механізмів громадського контролю над владою.

XХ. Нормативно-правовий супровід та зміни законодавства у зв’язку з переходом України до федеративного територіального устрою

Федералізація України потребуватиме суттєвих змін як на конституційному, так і на законодавчому рівні. По суті, зміна форми територіального устрою потребує не просто внесення змін до окремих законів, а ухвалення нової Конституції України та нових базових законів (або ж Конституції та законів у нових редакціях). Зазначене пов’язане з тим, що перехід від простої (унітарної) держави до Української Федерації повинен супроводжуватися зміною майже всіх основних засад конституційного ладу, а саме: створення органів публічної влади та розподілу між ними владних повноважень, створення ефективної системи взаємодії суб’єктів федерації з Федерацією та суб’єктів федерації між собою, федеративних органів державної влади з органами влади суб’єктів федерації, кардинальною зміною підходів до нормотворення як на центральному, так і на місцевому рівнях, зміною територіального устрою, створенням дворівневої системи місцевого самоврядування, зміною міжнародних відносин держави.

Київ,

січень 2014 року

Обсудить