Кадровая политика в Молдове. Бардак и семейственность?

Непрофессиональные, коррумпированные, не умеющие эффективно работать чиновники – вот один из врагов Молдовы. За годы независимости, мы так и не выработали критерии оценки деятельности чиновников, а также в целом Правительств, министерств и ведомств.

Мы не научились готовить кадры. Партии – это электоральные машины. Но они не думают о кадровом потенциале для страны. Продвигают родственников и полезных лидерам партии людей.

Реформы других стран показывают, что есть понятный рецепт успеха: органы власти должны быть радикально уменьшены.

Новоназначенным чиновникам должна платиться настолько хорошая зарплата, чтоб им не нужно было брать взятки. Чиновник должен владеть минимум 3 языками (государственный, русский, английский), хорошо знать компьютер. И нельзя менять чиновников по партийному признаку.

О кадровой политике для государственной службы

В 90-ые годы ответственность за кадровую политику государственной службы была обязанностью Госканцелярии, однако, сегодня эта функция фигурирует только формально, практически отсутствует. Ежегодно Правительство утверждает годовые программы подготовки кадров в Академии публичного администрирования. Госканцелярия должна (по положению) «обеспечивать координацию процесса планирования публичных политик и разработку документов политик в соответствии с приоритетами Программы деятельности Правительства и стратегиями развития, а так же осуществлять мониторинг их внедрения правительственными органами, обеспечить продвижение и реализацию политики государства в области государственной службы, в частности, менеджмента человеческих ресурсов». Однако, каких-либо официальных документов о кадровой политике у Правительств НЕ БЫЛО и НЕТ. Также нет сведений о каком-либо мониторинге в области кадровой политики для госслужащих. Иногда Парламенты требовали от Правительств отчета о выполнении своей принятой программы. Но это носило эпизодический характер, в зависимости от конкретных требований парламентариев, чаще всего, оппозиции.

Подготовку кадров госслужащих для госструктур взяла на себя Академия публичного администрирования, призванная обучать слушателей в вопросах менеджмента публичной администрации и международного права, по продвижению государственной политики в вопросах публичной администрации для всех категорий госслужащих – центральных и местных органов власти. Академия существует с 1993 года. В разное время она была поначалу, при Президенте, затем при Правительстве. В Академии 2 департамента (мастерата и профразвития), 5 кафедр и 2 управления (по международным отношениям и научным исследованиям). Согласно информации Академии, с момента ее создания, около 4 тыс. слушателей получили высшее образование в области публичного права и около 22 тыс. госслужащих прошли курсы по повышению квалификации с отрывом от своей основной работы. При Академии есть отделения магистратуры, докторантуры и подготовки госслужащих обоих уровней. Академия считает, что их форма обучения соответствует европейским нормам. Фактически, за 10 последних лет, Академия не выполняет ряд своих объявленных основных функций, так как в отсутствии программного документа Правительства о кадровой политике, она, просто, стала еще одним бюджетным учебным заведением для содержания себя и своих преподавателей

Об оценки эффективности работы госаппарата

Каких либо официальных правил (положений) об оценке эффективности работы госструктур у нас НЕТ. Можно было бы дать оценку по тому, как выполняют (скорее не выполняют) требования Положений (Регламентов) Правительства, министерств и подчиненных им ведомств, а также и конкретных их структурных подразделений, для которых приведены внушительные перечни этих функций, обязанностей, прав и ответственности. Можно было бы объединять их по основным критериям. Но на первом плане главные из них – это всевозможные документы о политиках, которых на протяжении последних 10-и лет ВСЕ министерства НЕ РАЗРАБОТАЛИ и НЕ ПРИНЯЛИ. Бездействуют министерства и подчиненные структуры (Агентства, Госинспекции и Госслужбы), призванные внедрять отсутствующие основные полномочия министерств (Правительства). Министры, их заместители, начальники всех категорий, да и весь контингент чиновников, чаще всего, не могут помнить свои многочисленные, искусственно растиражированные по количеству (не по качеству), полномочия, функции, обязанности и права. А когда на практике, на одного чиновника в министерствах больше чем по одному полномочию (за исключением Министерства финансов, где на одно полномочие – четыре чиновника и МИД-е, у которого нет этих полномочий), это явное доказательство, что полномочия не выполняются. При этом, в отсутствии основных документов о политиках в отрасли (подотрасли), давать какую-либо оценку министерствам (ведомствам) бессмысленная трата времени и сил. Да и сами министерства подобные оценки своей деятельности не делают и не афишируют. Видимо, не знают (не умеют, да и не хотят), как оценить себя, и понимают, что нет смысла оценивать невозможное. Не практикуется отдельно оценить и работу начальников всех уровней (управлений, отделов и служб). А ведь подобные оценки могли быть более полезными и востребованными, чем оценка работы самого министра. Министры приходят (назначают) и уходят (меняют), а начальники подразделений должны оставаться и исправно выполнять свои повседневные обязанности. На WEB-страницах, в лучшем случае (редко), можно найти лишь отчеты о выполнении бюджетов. Об этом же можно узнавать уже более подробно из аудиторских отчетов Счетной палаты.

О категориях госслужащих - руководителях высшего звена, руководителях и исполнителях

Согласно Закону о государственной службе от 2008 года в госструктурах могут законно существовать следующие категории госслужащих: руководители высшего звена, руководители и исполнители. В трех соответствующих статьях указанного закона даны перечни этих госслужб. Примечательно, что категория заместителей министров в данном законе ОТСУТСТВУЕТ! Эта категория сохранилась только в Законе о Правительстве от 1990 года, который, после принятия Закона о госслужащих от 2008 года, должны были откорректировать и исключить категорию замминистров из перечня руководителей министерств. Однако, и без этой корректировки Закон от 2008 года имеет приоритет в сравнении с Законом о Правительстве от 1990 года, так как согласно Закону о законодательных актах от 2001 года, в случае разногласий между двумя равными по статусу законами (а оба эти Закона равнозначны по статусу – они являются органическими), приоритет отдается (применяется) положениям последнего по времени принятого акта. Юристы называют это - lex generale derogat priori. Таким образом, во всех Правительствах после 2008 года, и в настоящем, заместители министров были и есть ВНЕ ЗАКОНА. Их, как существующих не законно, следует исключить из штатов министерств.

О заработной плате госслужащих

При утверждении положений о госструктурах, дается ссылка, что оплата госслужащих соответствующего органа должна осуществляться в соответствии с законом от 2012 года о системе оплаты труда государственных служащих. Таким образом, оплата госслужащих ВСЕХ госорганов должна быть, в принципе, одинакова, за исключением незначительных отклонений. На практике указанный закон явно грубо нарушается. Для примера, за последние три года бюджет Министерства экономики при штате в 163 единицы равен 19-22 млн. лей. У Нацагентства по регулированию в энергетике, при штате в 84 служащих, 5 директоров, лицензируют 5 видов деятельности и бюджет 34 млн. лей. У Лицензионной палаты директор и заместитель, лицензируют 33 вида деятельности и бюджет всего 3,2 млн. лей. И таких примеров несоответствия размеров оплаты можно привести множество. А ведь все ссылаются на один и тот же закон об оплате труда госслужащих и все проекты положений госструктур, включая штатную численность, перед представлением на рассмотрение Правительства, проходят визирование в Министерстве финансов, Министерстве экономики, Министерстве юстиции и затем в Госканцелярии.

Кто-то может возразить, мол, работники НАРЭ имеют особый статус – они работают в независимой структуре и на них не распространяется Закон о госслужбе. Все, конечно, верно. Однако, НАРЭ такой же государственный лицензионный орган-регулятор, как и остальные четыре лицензионные органы. Со своими особенностями, но действующего на основании единого для всех Закона о лицензировании. И все эти структуры, хотя имеют только близко родственные функции по выдачи лицензий в определенные области, они должны и финансироваться по одинаковым правилам и в разумных, сопоставимых пределах. А если решение Президента Страны рассмотреть ситуацию, после принятого НАРЭ решения о повышении тарифов на электроэнергию и газ, вызвала столько эмоций, в том числе со стороны своих защитников из Европейского Секретариата энергетического сообщества, предполагаю, что и данная статья толкнет руководство НАРЭ жаловаться своим Европейским чиновникам. Однако, им не стоит забывать, что живут они в Молдове и должны защищать наших потребителей от незаконных действий поставщиков услуг. А решения Президента страны должны восприниматься однозначно, без каких-либо однобоких, местнических позиций, так называемого независимого органа.

Указанное, явно показывает, что в вопросах установления оплаты труда госслужащим различных госструктур, на основании одного и того же закона, есть МНОЖЕСТВО вопросов, в которых до настоящего времени должны были (пора) разобраться, во-первых, указанные министерства и Госканцелярия (читай Правительство), а во-вторых, так же и Счетная палата при ежегодных своих аудиторских проверках. И, в-третьих, немаловажно, что и Парламент при рассмотрении проектов бюджетов, не выявил эти разницы в подходах при назначении бюджетов для госструктур, которые приведены в приложении №2 к ежегодным бюджетам и в отдельных решениях Парламента.

Об опыте Румынии в отношении государственной службы

В Румынии с 2006 года существует специализированное Национальное Агентство по регулированию деятельности госслужащих ВСЕХ уровней. Агентство самостоятельно разрабатывает и принимает документ о политике государства в отношении государственной службы. Только Агентство организовывает конкурсы и ангажирует госслужащих для ВСЕХ госструктур – центральных и уездных. У Агентства есть межуездные центры – по одному на 4-6 уезда. Руководство Агентством состоит из 7 человек, каждый из которых назначается Правительством - на 1,5; 3; 4,5; 6; 7,5; 9 и 10,5 лет. Таким образом – меняются премьеры и министры (в том числе по партийной принадлежности), а руководство Агентством сохраняет свою преемственность и независимость. При смене министра, госсекретари и аппарат министерства не меняются, как у нас. По румынскому закону о госслужащих, находящемуся на государственной службе – предписана конкретная лестница возможного роста. У них, более расширенная, чем у нас, номенклатура государственных ответственных должностей – общие, со специальным статусом и исключительные государственные функции. Закон предписывает, что количество начальников всех уровней не должно превышать 12% от штата. Так же закон предписывает, что для разработки и мониторинга документов о политиках в структуре каждого министерства существует ТОЛЬКО по одному подразделению. У нас же на каждое наименование политики – по отдельному управлению. В иерархии руководства министерств и других госструктур есть госсекретари, заместители секретарей и гендиректора. Нет, как у нас, и должностей заместителей министров. Таким образом, при смене Правительств, весь руководящий состав министерств гарантировано сохраняется, не меняется исходя из партийной принадлежности вновь назначенного министра.

Некоторые рекомендации:

1. В ближайшее время, в соответствии с приоритетами Правительства, разработать и принять документ о политике подготовки государственных служащих.

2. Разработать и принять Положение о порядке (правилах) оценки деятельности министерств (госструктур) в контексте выполнения ими своих полномочий.

3. Правительству привести в соответствии положения о министерствах с требованиями закона о госслужбе. Исключить категорию заместителей министров из регламентов о министерствах и из штатов министерств. Ввести соответствующее изменение в Закон о Правительстве.

4. В срочном порядке пересмотреть положения об оплате ВСЕХ госструктур и привести их в соответствие требованиям закона об оплате госслужащих. Исключить случаи незаконного, неоправданно завышенного финансирования ряда госструктур. По ряду структур внести предложения в Парламент для корректировки бюджетов.

5. Рассмотреть вопрос о создании единого органа (Нацагентства) по разработке единой политики и для регулирования деятельности госслужащих.

Обсудить