Почему органы при Парламенте - независимы де-юре и зависимы де-факто? И еще раз о борьбе с коррупцией

В том, что скоро Антикоррупционный центр переподчинят Парламенту «с целью приведения структуры в соответствие с требованиями международных стандартов по борьбе с коррупцией и наведения порядка в вопросах борьбы с коррупцией», меня лично, насторожило и толкнуло на проведение небольшого анализа состояния дел во всех подчиненных Парламенту структурах, а также роли и интересов законодательного органа в этом деле. Я знал, что де-факто эти декларации депутатов о применении чьих-то стандартов (международных либо европейских), и не только, об обеспечении независимости соответствующих структур, являются лишь ширмой, однако никогда не ставил себе цель, детально проанализировать проблему. Но, ведь, как говорят, не зарекайся.

Общее представление

Парламент, подчиняя себе различные госструктуры, тем самым превратился из законодательного органа, каким он должен быть по своему закону-регламенту, в еще и административно-исполнительный орган. Когда специализированные комиссии Парламента и сам Парламент берут на себя и функции по подбору и назначению руководителей для ряда подчиненных ему структур, рассматривать их годовые финансовые и иные отчеты они берут на себя административно-исполнительные функции. Парламентарии как угодно могут оправдывать свой подход к вопросам управления, однако, явно просматривается их желание влиять на функционирование соответствующих структур, в частности, на систему исполнительной власти, в целом. Как именно Парламент выполняет свою роль надзирающего органа, прекрасно видим, за годы правления депутатов всех мастей. Иначе не могло и быть, ведь предназначение Парламента совершенно другое, это высшая представительная власть и законодательный орган со своими полномочиями (ст.66 Конституции РМ). Но, несмотря на это, все-таки обходят Конституцию, и при этом почти законно. Согласно своим конституционным основным полномочиям Парламент, в том числе, «принимает законы, а также осуществляет иные полномочия, установленные законами». Пользуясь правом законодательной инициативы, депутаты разрабатывают и вносят проекты законов, в которые приписывают право Парламента осуществлять административные функции по отношению к определенным структурам. Затем принимают соответствующие законы, а на основании действующих законов уже обязаны выполнять их и тем самым законодательный орган становится полноправным администратором над конкретными контролируемыми структурами.

ВСЕ структуры, действующие при Парламенте, представляют законодательному органу свои отчеты, и в первую очередь, о финансовой своей деятельности, то есть, де-юре, являются независимыми, а де-факто они ПОДКОНТРОЛЬНЫ и ПОДОТЧЕТНЫ ему, то есть зависимы.

Чтобы не быть голословным, с самого начала, вспомним определения.

Подконтрольный орган - подведомственный чьему-нибудь контролю, находящийся (состоящий) под чьим-нибудь контролем орган.

Подчинённый - зависящий от кого-нибудь по службе.

Подотчетный – обязанный отчитываться. Подотчётные организации. Подотчётные кому-нибудь лица. Тот, кто обязан отчитываться перед кем-либо во всей своей деятельности - в своей работе, действиях, расходовании средств и т.п.
Согласно законодательству, регулирующему деятельность структур, подведомственных Парламенту, все они являются публичными независимыми органами с различной интерпретацией. Счетная палата является единственным аудиторским публичным органом государства.НАРЭ – центральный публичный орган (министерство!?). Нацагентство по финансовому рынку - автономный публичный орган. Координационный Совет по ТВ и радио - автономный орган публичной власти. Национальный банк является самостоятельным публичным юридическим лицом. Офис народного адвоката это структура, сплошь состоящая из одних ответственных государственных должностных лиц. Национальная антикоррупционная комиссия является автономным органом публичной власти.

Во многом эти структуры, будучи публичными органами, являются и госрегуляторами предпринимательской деятельности, а де-факто, некоторые из них, это обычные бизнес-структуры, промышляющие за счет незаконного налога, устанавливаемого постановлениями Парламента и взыскиваемого с экономических субъектов-держателей лицензий, вопреки Налоговому кодексу. Именно таким образом Парламент утверждает их бюджеты: для НАРЭ – исходя из стоимости лицензий и до 0,15% от стоимости электроэнергии, газа и нефтепродуктов, а скоро должны дополнять и стоимостью воды и теплоэнергии; для Нацкомиссии по финансовому рынку – из стоимости лицензий и всевозможных (более 40 наименований) разрешительных бумаг; для Координационного совета по ТВ и радио – государственные субсидии, от стоимости лицензий и ежегодные сборы, уплачиваемых вещательными организациями в размере одного процента их годового оборота.

Как утверждают бюджеты и отчитываются Парламентские публичные органы

Хоть эти перечисленные структуры по своему статусу и являются публичными органами, порядок их финансирования кардинально отличается от ВСЕХ публичных госструктур, находящихся в подчинении Правительства, и финансируемых по предложению Правительства на основании ежегодных бюджетов утверждаемых Парламентом. Для них размер финансирования в разы выше, чем для других госструктур, в том числе по оплате персонала и руководителей, в частности.

Согласно своим (ведомственным) законам Парламентские публичные органы утверждают свои бюджеты, не руководствуясь принципами и правилами закона о бюджетном планировании. И если госбюджет должен утверждаться, как правило, до начала бюджетного года, то бюджеты указанных структур утверждаются позже и в разное время.

Надзорный совет НБМ самостоятельно утверждает смету расходов, мониторизирует ее исполнение и не реже одного раза в год (в законе срок не указан) представляет Парламенту отчеты об осуществленной надзорной деятельности.

НАРЭ в срок до 31 марта подготавливает отчет о работе за предыдущий год, в том числе о мониторинге деятельности участников энергетического рынка и публичной услуги водоснабжения и канализации. До конца первого квартала Агентство подготавливает отчет о прозрачности процесса разработки и принятия постановлений Административного совета за предыдущий год. На текущий год бюджет для НАРЭ Парламент еще не утвердил, хотя дважды были попытки утвердить.

Координационный совет по ТВ и радио ежегодно в срок до 1 февраля должен представлять Парламенту годовой отчет о своей деятельности и проект бюджета, определяющего затраты на следующий год.

Счетная палата ежегодно представляет Парламенту в срок:

- до 15 марта – финансовый отчет об исполнении собственного бюджета за истекший бюджетный год;

- до 10 октября – отчет об управлении и использовании публичных финансовых средств и публичного имущества, рассматриваемый на пленарном заседании Парламента.

Счетная палата также вправе представлять Парламенту и другие отчеты, направление которых она считает целесообразным.

Национальная комиссия по финансовому рынку ежегодно в срок до 1 июня представляет Парламенту, Президенту Республики Молдова и Правительству отчет о своей деятельности и о функционировании небанковского финансового рынка с последующим его опубликованием. Национальная комиссия представляет Парламенту проект своего бюджета на следующий финансовый год до 1 ноября. Бюджет Национальной комиссии утверждается постановлением Парламента после его рассмотрения и одобрения профильной парламентской комиссией (срок утверждения не определен).

Офис народного адвоката при планировании годового бюджета должен рассчитывать не менее чем на два последующих года. Парламент рассматривает и направляет Правительству утвержденный годовой бюджет Офиса для включения его в проект закона о государственном бюджете на соответствующий бюджетный год. В законе сроки не указаны, однако, видимо, должны исходить из того что Правительство утверждает проект бюджета на последующий год до 15 сентября. Следует подчеркнуть, что Офис, а де-факто это целая солидная структура, по штатам больше чем некоторые министерства. Кроме двух народных адвокатов, в офисе числится еще генеральный секретарь (свой зам. министра по административным и общим вопросам), а также персонал из 32 единиц, состоящий из государственных служащих, персонал технического обслуживания и иной персонал. Бюджет на 2015 год равен 24,6 млн. лей, в том числе на зарплату 4,6 млн. лей и на капстроительство – 20 млн. лей. Видимо, строят себе отдельный офис для Офиса народного адвоката.

Национальная антикоррупционная комиссия планирует собственный бюджет на год и, на два последующих года. Парламент до 1 июля предшествующего этому года утверждает бюджет НАК и направляет его Правительству для включения в проект закона о государственном бюджете на очередной бюджетный год.

После перечисленных разнообразных форм представления отчетов и утверждения бюджетов для публичных структур при Парламенте, а также разнообразия сроков их рассмотрения и утверждения, вряд ли кто-то сможет привести какие-либо аргументы и сказать, что эти структуры, имеют независимый статус. Де-юре может быть и так, но де-факто, они полностью подотчетны Парламенту. Во всех законах, регулирующих деятельность указанных структур, при назначении руководителей, одно из требований - не быть членом (ангажированным) какой-либо партии. Каким образом это обеспечивается? Кандидат, член определенной партии, перед тем как подать заявление для участия в конкурс на назначение на определенную должность, пишет заявление и на время покидает свою партию. Это явная показуха, потому как настоящий партиец вряд ли, по своей идеологии и морали, оставляет навсегда партию. Да и кандидатом на конкурс он идет по предложению (рекомендации) и поддержки своей партии (фракции). Примеров предостаточно.

Яркий пример это уважаемый мной Серафим Урекян, который в свое время, член ЛДПМ, стал беспартийным и был утвержден председателем Счетной палаты. В этом году, уже председатель Счетной палаты, не партийный человек Серафим Урекян, баллотировался в качестве кандидата на пост мэра Кишинева от ЛДПМ. Другой не менее яркий пример, это генеральный директор Антикоррупционного центра, который на недавней пресс-конференции так и заявил - он сожалеет, что согласился занять должность по партийной принадлежности. Как говорят в таких случаях - No comment! А подобными «приемами» и действиями вряд ли можно обеспечить независимость госструктур, находящихся при Парламенте. Да и никто в это никогда не поверит. Ни сами руководители этих структур, ни НАРОД, которому пытаются доказывать, что черное это белое. Возможно, только сам Парламент еще продолжает «верить» в независимость своих подведомственных органов власти и управления.

Вернемся к вопросу реорганизации Антикоррупционного центра

Информация о том, что в Парламенте рассматривают проект закона о реорганизации и переподчинении Антикоррупционного центра Парламенту, появилась одновременно с информацией о реорганизации и Национальной антикоррупционной комиссии. Это явно говорит о намерениях провести одновременно большие рокировки, и в первую очередь руководителей этих структур. Однако, по порядку. Официальная причина реорганизации и переподчинении Антикоррупционного центра, это необходимость обеспечения применения международных стандартов в борьбе с коррупцией. Откуда такая идея появилась, определить более точно невозможно. На портале Парламента мало информации на эту тему. Но, в принципе, достаточно и самой декларации – модное сегодня требование, каких-то стандартов.

Для разъяснения некоторых фактов, на мой взгляд, достаточно проанализировать положение дел в этой области в Румынии. Специалисты по борьбе с коррупцией считают, что Антикоррупционное управление Румынии (DNA), созданное в 2002 году, в топ-пятерке лучших в Евросоюзе подобных структур. У них генпрокурора Управления утверждает Президент по предложению Минюста, по согласованию с Верховным Советом Магистратуры (Consiliul Superior al Magistratului). Примерно, как у нас сегодня назначают судей всех категорий. И у них Управление - самостоятельная структура, не при Сенате, а при Верховном суде (Parchetului de Înalta Curte de Casație și Justiție). Генпрокурор Управления по рангу приравнивается к заместителю генпрокурора Верховного суда. Примерно также как было и у нас во времена Союза, когда ВСЕ решал министр юстиции. Назначал и увольнял судьей ... и все было в порядке. Сегодня у нас Минюст только по названию ЮСТ!!! И при этом, авторы проекта реорганизаций хотят отнять у Минюста еще некоторые рычаги в вопросах юриспруденции.

На мой взгляд, если депутаты уже надумали провести реорганизацию структур по борьбе с коррупцией, то будет сложно остановить их, хотя ситуация не безвыходная. Было бы гораздо правильнее, на мой взгляд, рассмотреть вопрос объединения Антикоррупционного центра и Антикоррупционной комиссии. Ведь их роли и функции настолько перекликаются, что вряд ли их организационные, профессиональные, экономические и прочее интересы и функции следует рассматривать врознь. А что до вопроса, кому подчинить новую структуру Правительству или Парламенту, кому дать право назначать генерального директора (прокурора) новых структур, видимо, чьи-то советы нашим депутатам уже не нужны. А жаль. Однако, для принятия верного окончательного решения, Парламенту можно только посоветовать - выставить на своей веб-странице проекты законов для прозрачного всенародного их обсуждения, и строго выполнять свои конституционные полномочия, прислушиваясь и к воле народа.

Обсудить