Реформа госуправления. Роль и место Министерства финансов

Как живет минфин и его министр? Чем занимаются? И чем должны заниматься?

В ранее опубликованных  статьях были приведены основные причины, почему министерства не выполняют, или плохо выполняют свои полномочия, а также доводы в доказательство недееспособности исполнительной власти   - 22 августа 2015 года «Почему все министерства не выполняют свои функции» (https://ava.md/2015/08/22/pochemu-vse-ministerstva-ne-vypolnyayut/), в которой были приведены доводы, по поводу недееспособности исполнительной властей.

30 апреля 2016г. была статья на портале Института эффективной политики  «Как оценить деятельность власти?» (http://iep.md/analytic/0263-Kak-ocenit-deyatelnost-vlasti-Ka.phtml).

И 1 сентября 2016г. была опубликована статья «Госcтруктуры и их госслужащие. Можно ли их вылечить? Как и когда?» https://ava.md/2016/09/01/gosstruktury-i-gossluzhaschie-mozhno/

В указанных статьях я говорил о том, что в законе о правительстве перечислены 56 полномочий правительства, а уже в регламентах министерств, эти самые полномочия растиражированы в 1340 полномочий, на 2300 госчиновников. Во всех своих статья я обещал в дальнейшем провести анализ и показать читателям, и не только им, как обстоят дела и в отдельных министерствах. Были приведены и некоторые рекомендации. И была надежда, что ответственные начальники смогут оценить предложения и как то отреагируют, примут меры. Но этого не случилось.

Потому в данной статье мы более детально рассмотрим, как обстоят дела в минфине. А прежде чем перейдем к делу, хочу разъяснить один важный момент.

В соответствии с Конституцией (ст.102), правительство для организации исполнения законов вправе принимать постановления. И в законе о нормативных актах правительства и министерств (ст.9(2) также сказано, что нормативные акты органов должны соответствовать положениям Конституции РМ и законов. Таким образом, постановления правительства, которыми утверждены регламенты министерств, и в которых растиражированы полномочия правительства для министерств, а точнее сказать, сильно искажены, приняты с нарушением Конституции и соответствующего закона.

О минфине в целом

Как только говорят о финансах, то сразу, волей-неволей, на ум приходит два персонажа - минфин, на уровне государства, и главбух - на уровне предприятия или учреждения. А задумались ли вы, почему о финансах говорят все, но ни разу ни один главный бухгалтер не высказывался публично о своей работе, о недостатках, проблемах и возможностях для их решения? Они тихо сводят свой баланс, кладут его на стол начальнику и все.

И чаще всего это проделывается без каких-либо объяснений. А среди начальников мало тех, кто в балансах что-то понимает. И чтобы не казаться невежей, с умным видом подписывает баланс.

Или, почему во всех министерствах министров и их заместителей, как правило, назначают на должность кого-то со стороны, а в минфине, как правило, - своих, из системы, и чаще всего из тех, кто рос в минфине? Правда, за последние годы уже два случая, когда министрами финансов были назначены люди не из системы. И что? Один из таких министров начал наводить некий свой порядок. Для этого у него были все основания и, главное, знания, как и что надо делать. Системе, и особенно тем, кто постоянно возле системы, являясь кураторами системы, все это не понравилось. И министра уволили, да еще со скандалом, с обвинениями, что якобы нанес финансам/государству урон. Хотя действовал он строго в рамках закона. Наша законолюбивая юстиция поставила последнюю точку - виновен. И ему окончательно отрезали возможность вернуться в системе финансов. А ведь именно этот министр стал публично раскрывать, и продолжает раскрывать, тайны "под семью замками секретной системы".

Бюджетно-налоговая политика

Все предприниматели постоянно сетуют на рэкетирское поведение государства в вопросах налогообложения. А минфин из года в год методично представляет якобы документ о бюджетно-налоговой политике, в котором постоянно "закручивают гайки". И все госструктуры молча "соглашаются" с предложениями минфина, сперва отраслевые министерства, правительство, затем и парламент. А ведь де факто предложения минфина никак не могут называться документом о политике в вопросах налогообложения. В качестве документа о политики на последующий год, всегда выдают всевозможные (многочисленные) изменения и дополнения в налоговый кодекс. В то время, как настоящий документ о политике должен содержать: концепцию, стратегию, программу и план действий. При этом, не на очередной только год, как всегда действует минфин, а на среднесрочный (3-5 лет) и долгосрочный (6-15 лет) периоды. И тогда все бы знали, как строить свой бизнес. Инвесторы смогли бы ориентироваться и действовать иначе. А не так как все последние годы - пришел, кое-что на быструю руку инвестировал, быстро собрал дивиденды, пока его не взяли в оборот налоговики, и уехал, вместе с выручкой. Кто-либо видел когда-нибудь хотя бы среднесрочные, на 3-5 лет, концепцию и стратегию налогово-бюджетной политики? Конечно, нет. Так как минфин еще не дорос до таких прогнозов. Но за то минфин успевает (старается!) постоянно и методично предлагать, а парламент утверждает, изменения и дополнения в налоговый кодекс, кроме тех ежегодных, при утверждении так называемой налогово-финансовой политики. За 19 лет существования налогового кодекса, в нем вносились изменения и дополнения 171 (!) законами, то есть в среднем по 9 законов за год. А бывали такие «плодотворные» для минфина годы, когда принимали соответствующие законы и по 10-20, то есть ежемесячно и более! (2001г. – 12, 2002г. – 20, 2003г. – 12, 2004г. – 14, 2005г. – 14, 2007г. – 13, 2012г. – 16, 2014г. – 10, 2016г. – 9). Здесь даже нет смысла что-то еще комментировать. Единственное, что хочется предложить, в плане налогового кодекса, это давно назревшая необходимость разделить налоговый кодекс на два кодекса – налоговый и налогового администрирования. Первый - для всех, а второй -для минфина и для налоговой службы. Так будет лучше для всех.

Отчетность

Сильно мешает системе и постоянная задержка с подведением итогов за прошедший период. Статистика выдает некие первые, предварительные итоги по ВВП только в конце марта, затем к концу июня. И окончательно - только после 29 (!?) декабря. Как в таком случае минфину удается разработать проект бюджета на следующий год, да еще согласовать его со всеми министерствами и представить правительству на рассмотрение до 1 сентября? А затем и парламенту, который должен утвердить его до начала очередного финансового года. Вот из-за чего не удивительно, почему в последние годы мы получаем бюджет, когда год уже начался. Иногда, даже  только к июню, да и то, утвержденный правительством, под свою ответственность.

Полномочия, финансовая политика и структура аппарата минфина

Положения для каждого министерства определены его регламентом (положением). А для обеспечения их исполнения в министерствах госчиновники. Если, в среднем, по всем министерствам, существует какой-то паритет - на одно полномочие один исполнитель, то в минфине - 130 полномочий на 540 человек штата, то есть по 4,5 исполнителя на одно полномочие.

При этом следует обратить внимание на тот факт, что в законе о правительстве относительно финансов только два полномочия: ст.13 1) – правительство должно обеспечить в пределах своей компетенции проведение в жизнь единой государственной политики в области финансов, и ст.13 4) правительство проводит таможенную и валютно-финансовую политику. И ВСЕ! Таким образом, два полномочия из закона о правительстве, в постановлении правительства с регламентом для минфина растиражированы в 130 полномочий.

Кто-то может мне возразить, и сказать, что полномочия минфина важные, нужные, сложные и один исполнитель не сможет справиться с таким большим объемом работ. Согласен. Но давайте сравним с делами минэкономики. Там не менее важные, нужные и сложные задачи. Но в минэкономики на 270 (!) полномочий 163 клерка, включая множество начальников (каждый третий), которые в принципе не исполнители. И такая ситуация во всех министерствах, где в среднем на три исполнителя - два начальника. Почему в таком случае штаты министерств не определены исходя из их полномочий? И почему ТОЛЬКО для минфина такая блажь?

Об управленческой  структуре Минфина

Если внимательно проанализировать положения о всех внутренних структурах Минфина, то выясняется, что те самые 130 наименований полномочий министерства растиражированы в 532 других полномочия. То есть уже и в данном министерстве паритет – штат 540 и полномочий 532. Это в среднем. Но если привести статистику по отдельным управлениям Минфина, то выяснится следующая картина (таблица 1). 

 

Таблица 1.  Организационная структура Минфина

Наименование управлений МФ

Штатная численность, ед.

Количество полномочий

Главное управление бюджетного синтеза

6

26

Управление финансов в образовании, культуре и науке

16

15

Управление финансов в здравоохранении и социальном обеспечении

11

11

Управление финансов судебных органов, органов обеспечения правопорядка, обороны и безопасности государства

5

7

Управление финансов органов публичного управления

6

27

Управление по анализу, мониторингу расходов на персонал и работников бюджетного сектора

5

20

Управление финансов национальной экономики и по капитальным затратам

10

13

Управление анализа, мониторинга и оценки политик

5

29

Главное управление синтеза бюджета

29

24

Служба по регламентированию политики в области государственных закупок

2

19

Главное управление государственного долга

18

28

Главное управление налогово-таможенной политики

16

106

Управление по регламентированию бухгалтерского учета и аудита в корпоративном секторе

9

26

Управление анализа и регулирования государственных активов и финансового сектора

7

93

Управление по международному сотрудничеству

7

54

Управление по гармонизации системы внутреннего публичного финансового контроля

7

14

Юридическое управление

8

23

 

Как видно, никакой логики и пропорциональности между количеством персонала и полномочиями в подразделениях минфина. В то время как в одних структурах сохранен какой-то паритет полномочий и штатов, в других на одного сотрудника - до 13 полномочий.

Кроме того, у шести специализированных управлений по финансам, полномочия которых должны быть одинаковые, таковые, прописанные в регламентах, сильно отличаются между собой. Это касается управлений: а) в образовании, культуре и науке, б) в здравоохранении и социальном обеспечении, в) судебных органов, органов обеспечения правопорядка, обороны и безопасности государства, г) органов публичного управления, д) работников бюджетного сектора и е) национальной экономики и по капитальным затратам.

По идее, для этих управлений должны быть одинаковые, почти одинаковые, полномочия, с учетом специфики только по отраслям/подотраслям. Однако полномочия разнятся даже по количеству, соответственно – 15, 11, 7, 27, 20 и 13, не говоря уже о их содержании (редакции), о чем и не стоит даже давать какие-либо подтверждения. И так как в бухучете никакой разницы нет между финансовыми отчетами разных структур, то вряд ли оправдано содержать шесть обособленных управлений. Ведь со всеми этими функциями вполне могло бы справиться одна структура – главное управление по финансам, в состав которой могли быть, при необходимости, специализированные отделы. Да и основная работа у этих структур эпизодическая, ежемесячная, при подведении итогов исполнения бюджетов/бюджета за соответствующий месяц, квартал и год. Кроме того, если судить по обнародованным итогам исполнения бюджета/бюджетов, то в них не приводят какие-либо результаты по отраслям и не делается какой-либо анализ по отраслям. В основном одни таблицы с доходами и расходами по определенным счетам. Зачем тогда, вообще, так сильно тиражировать финансовые структуры по отраслям?

Вот к чему приводит бездумное тиражирование полномочий.

Следует отметить, что почти половина афишированных положений о подразделениях минфина, без подписи министра. А другая половина – еще за подписью предыдущих министров. И все положения не содержат информацию о приказе минфина, которыми они утверждены. То есть, простая бумажка, и в случае возникновения спорных вопросов между руководством и сотрудниками, в части исполнении/неисполнения своих полномочий, невозможно будет разрешить конфликты юридически.

В этом контексте следует напомнить, что в настоящее время подготовлено новое положение о надбавках для госслужащих до 30%, за дополнительный, интенсивный, индивидуальный труд. При подобных несоответствиях в положениях с количеством полномочий, совсем сложно будет оценить загруженность каждого отдельно взятого чиновника, да еще в сравнении между подразделениями.

Факт, что полномочия в регламенте минфина больше и, главное, отличаются от тех, которые предусмотрены в законе о правительстве, безоговорочно является нарушением закона. Но не стоит пренебрегать и другим фактом – соответствующий закон, в части полномочий правительства, не пересматривался и не корректировался с даты его принятия – с 1990г. А ведь ситуация в экономике кардинальна изменилась, особенно после массовой приватизации, и полномочия правительства следовало пересмотреть, привести в соответствии с реальной ситуацией.

При этом следует отметить, что в полномочиях минфина, изложенных в регламенте, изменение реальной ситуации частично отражено. То же самое следовало внести и в закон. Сегодня у минфина 130 основных обязанностей, должны быть разработаны 5 документов о политиках и участвовать в разработке 3 других документов о политиках. Это разработка, мониторинг внедрения и анализ исполнения:

  • политики государства в области публичных финансов,
  • государственной таможенной политики,
  • политики регулирования в финансовом секторе,
  • политики в области государственных закупок,
  • политики развития системы публичных финансов и бюджетного процесса.

А также участие (не понятно, почему только участие и с кем?) в разработке:

  • валютно-финансовой политики (возможно совместно с нацбанком),
  • политики среднесрочных приоритетов (каких приоритетов?),
  • политик органов центрального и местного публичного управления в области инвестиций, осуществленных за счет всех источников государственного бюджета (документы о подобных политиках не существуют).

Напомню читателю, что согласно правилам разработки и единым требованиям к документам политик (постановление правительства №33/2007), документы политик должны быть разработаны в соответствии с положениями закона о нормативных актах правительства. И документ политики представляет собой комплект, состоящий из: концепции, стратегии, программы и плана действий на среднесрочный период (3-5 лет) и долгосрочный период (6-15 лет).

И эти документы должны составлять основу для деятельности минфина, да и всех других министерств и правительства в целом. Разработка и наличие отдельных концепций и отдельных программ, ровным счетом ничего не значит. Это документы для галочки, чтобы как-то оправдать финансовые расходы, без того чтобы получить реальный результат. И эти концепции, стратегии и планы разрабатываются каждым вновь назначенным министром, без учета действующих подобных документов, так сказать, под себя.

Не вдаваясь в подробностях, скажу прямо – все названия политик, изложенные в регламенте минфина, это только красивые слова на бумаге. На деле НЕ СУЩЕСТУЮТ указанные документы политик. ВСЕ, начиная с 1990г.!!! И вполне будет нормально и еще реально время не упущено совсем, пересмотреть свое отношение, в принципе, к подобным заверениям о каких-то политиках в той или иной области жизни страны. Возможно, что, как документ, политики могут оставаться: внешнеполитическая политика государства и политика государственной безопасности. Которые тоже не существуют на протяжении последних десяти лет. При этом в законе о правительстве, затем и в регламентах министерств и ведомств, прейти к более жизненным и понятным всем формулировкам, типа – правительство принимает (конкретные) меры для обеспечения…. Такая формулировка даст возможность практически подойти к выполнению правительством своих основных полномочий. И позволит реально определить количество отраслевых министерств, понимать и оценить роль министерств, их руководителей и необходимого количества чиновников для реализации полномочий правительства.

Как тиражировали полномочия для минфина

Напомню читателю, что за последние 25 лет количество полномочий Минфина увеличилось в 12 раз (с 11 до 130), а штатная численность - почти втрое (с 200 до 540 единиц).

В 1992г., после того как разъединили совместное министерство экономики и финансов, для минфина были определены всего 11 основных полномочий. Совсем скромно для такого солидного министерства. В том числе основное полномочие - разработка макроэкономической, финансово-кредитной и валютной политики и обеспечение ее реализации.

Со временем разработка макроэкономической политики перешло к минэкономики. А финансово-кредитная и валютная политика перешла в ведение нацбанка. А минфин должен только участвовать (совсем скромно) в совместной работе по разработки указанных политик.

В 1993г. основных полномочий у минфина стало 27, затем с 1994. – 18, в 2001г. полномочий стало 33, в 2004г. – 52, в 2005г. – 57. И, наконец, с 2008г. полномочий стало 130.

Естественно, что под растиражированные полномочия «подгоняли» и штаты центрального аппарата для минфина. Сколько было штатов до 2001г. неизвестно. В соответствующих постановлениях правительства об этом нет никаких сведений. А уже начиная с 2001г. - 242 единицы, с 2004. – 200 единиц. И с 2008г. и до настоящего времени – 540 единиц.

Все эти колебания и увеличения количества полномочий и штатов, отразились и на расходы на содержание минфина, в том числе расходы на персонал. За последние девять лет общие расходы увеличились в 2,6 раза, а на персонал в 2,7 раза. Доля расходов на персонал выросла с 47% в 2012г., до 63% на текущий год.

Общие расходы на содержание минфина на текущий год резкий скачек, на 149%, в первую очередь, за счет резкого, на 156%, повышения расходов на персонал. В основном, за счет повышения оплаты сотрудникам налоговой и таможенной служб, для которых Правительством разрешено доплачивать ежемесячно до 0,8-1,5 средних зарплат по экономике. Фактически, это более чем удвоение зарплат.

 

Более подробная информация представлена в таблице 2.

 

                     Таблица 2 Расходы на содержание минфина   млн. лей

 

2017

2016

2015

2014

2013

2012

2011

2010

2009

1. Всего расходы

1073

718

676

734

735

680

445

515

410

2. в т.ч. расходы на персонал

678

434

391

373

370

318

261

251

266

3. расходы текущего года к предыдущему, %

- всего

 

- на персонал

 

 

149

156

 

 

106

111

 

 

92

105

 

 

99,9

101

 

 

108

116

 

 

153

122

 

 

86

104

 

 

126

94

 

4. 2/1, %

63

60

58

51

50

47

59

49

6


Справедливости ради признаем, что налоговики и таможенники это повышение зарплат отрабатывают. Поступления в бюджет по налогам и таможенным сборам значительно выросли.

Pекомендации и предложения

1) Пересмотреть все ныне действующие основные функции и полномочия. Определить основные из них и представить правительству: а) предложения о внесении изменений в регламенте минфина, б) предложения для внесения изменений/дополнений в закон о правительстве, в части полномочий правительства в области финансов, кредитов и налогов. Возможно, потребуется пересмотреть ст.13 указанного и предусмотреть отдельно полномочия в области финансов и налогов и отдельно в части денежного обращения и цен.

2) Пересмотреть структура аппарата управления минфина. Отказаться от действующей сегодня линейной структуры управления, как самая неэффективная и силь6но зависящая от отдельных/отдельного исполнителя. Разработку новой структуры управления потребуется решать во взаимосвязи с решением вопроса №1).

3) При разработки новых положений о будущих структурных единицах аппарата минфина, строго следить, чтобы каждая функция и полномочия для минфина была предусмотрена для конкретного подразделения и доходила до конкретного исполнителя. Предусмотрев вариант/варианты взаимозаменяемости исполнителей, при необходимости.

В заключение хочу напомнить министру финансов, не забывать, что в соответствии с Конституцией, статья 58, налоговая система, предусмотренная законом, должна обеспечивать справедливое распределение налогового бремени.

Готовы оказать минфину (министру) посильную помощь в разработки соответствующих проектов постановлений и законов, а также отдельных положений.

До следующей встречи. Уже с анализом дел в другом министерстве.

Обсудить