Не быть Россией. Как правильно поделить Украину на "три сорта"

Децентрализация государственной системы управления, в том числе и усиление роли местных бюджетов, – одна из лучших реформ за последнее время

Так, если в 2014 г. кумулятивные параметры местных бюджетов составляли 68,6 млрд грн, то уже в 2018-м - порядка 231 млрд грн. Определенную часть в этом росте сыграла инфляция, но даже ее галопирующие показатели не могли бы дать увеличение местных бюджетов почти в 3,5 раза: прежняя модель бюджетного перераспределения этого бы не позволила. Даже с поправкой на инфляцию имеем более чем двукратное увеличение региональных финансовых планов. И это - реальные деньги, которые местная власть может тратить на развитие территориальных экономических кластеров. В 2019-м смета местных бюджетов должна вырасти до 291 млрд грн, а с учетом дотаций из центрального бюджета (на медицину, образование, коммунальную и социальную сферы) - до 652 млрд грн. Кстати, в проекте госбюджета на следующий год общая доходная часть сводной сметы страны составляет 1,3 трлн грн. Таким образом, уже в 2019-м доля местных бюджетов в общей доходной корзине превысит 50%.

Не так поделили

К сожалению, процесс передачи "суверенитета на места" идет в разноскоростном режиме: местные власти организационно и технически могут взять меньше, чем им готовы дать в центре. В чем это проявляется? Например, в распухших депозитах, которые мэры крупных городов размещают в коммерческих банках. В результате складывается парадоксальная ситуация: у того же Львова возникает проблема с вывозом и утилизацией твердых бытовых отходов и одновременно на депозите в банке пылятся десятки миллионов гривень, которые можно было бы использовать для строительства новых мощностей по переработке ТБО. Как показывает практика, местные органы власти начинают шевелиться лишь после того, когда на них обратит внимание "жареный петух". Любовь мэров украинских городов к банковским депозитам весьма объяснима: банки всегда умели стимулировать интерес к своим финансовым продуктам. В результате во время недавнего "банкопада" местные органы власти потеряли миллиарды денежных средств своих общин.

За последние несколько лет наибольшую эффективность в сборе и перераспределении бюджетных ресурсов проявили объединенные территориальные общины (ОТО). За ними идут некоторые мэрии крупных городов. Наименьшая эффективность - в сегменте районов и областей. Может, потому, что и самоуправления здесь намного меньше, ведь главы местных администраций назначаются президентом.

Хуже всего обстоит дело с реализацией региональной экономической политики, а ведь именно экономика регионов - необходимый финансовый базис для социального и инфраструктурного развития общин.

К сожалению, никто из законодателей так и не додумался разработать в Украине полноценную админреформу, направленную на усовершенствование существующей административной сетки нашей страны из действующих областей, которая была создана во времена УССР и отражала потребности плановой экономики того времени, а также специфику командной системы управления.

Деление на области и районы можно сравнить с корпусно-дивизионной структурой советской армии, где область - это военный корпус, район - дивизия, относительно большой населенный пункт - полк и так далее. Все подчинялось мобилизационным потребностям и необходимости жесткого охвата периферийных территорий "наместниками" из центра в виде секретарей райкомов и обкомов Компартии.

Нужно ли объяснять, что подобная административная сетка совершенно не соответствует принципам построения рыночной экономики и задачам децентрализации. Именно поэтому польская экономическая реформа началась с масштабного переформатирования административно-территориального деления страны. С 1 января 1999 г. количество польских воеводств уменьшилось с 49 до 16. При этом сама структура административного деления (воеводство-повят-гмина) была сохранена. В Украине этому делению соответствует: область, район, ОТО/город/село. Часть городов - воеводских центров в Польше, которые утратили свой статус, получили статус города на правах повята, что-то вроде "городов областного значения".

Именно новое административное деление стало основой и для развития региональной экономики в Польше, и более эффективной платформой для привлечения внутренних и внешних инвестиций. Сейчас в Польше наиболее активно развиваются именно региональные технологические и промышленные кластеры, сформированные в рамках укрупненных воеводств.

Три "мира"

Применительно к Украине такими крупными территориальными единицами могли бы стать "земли", включающие в себя от нескольких до десятка областей.

Столь сложная реформа должна объединять методологию размещения производительных сил (территориально-экономических районов) и современного мир-системного анализа. На данный момент в Украине несколько региональных кластеров, которые формировались на основе разных цивилизационных моделей, но сейчас объединяются в рамках единого украинского проекта. Уже сейчас в нашей стране сформировано несколько "мир-экономик", причем каждая во главе со своим "сверхгородом". Если брать западную часть страны - это Львов, на юге - Одесса, на юго-востоке - Днепр и Харьков, в центре - Киев. Страна связывает все эти "мир-системы" в единую "мир-экономику". Так проявляется на нашем микроуровне теория мир-системного анализа Ф. Броделя.

Если воспользоваться мир-системным анализом другого теоретика, И. Валлерстайна, то можно увидеть, что наибольший риск для нас в плане экономической стагнации заключен в трансформации молодой рыночной "мир-экономики" в "мир-империю", когда территории объединены лишь через центр, который отвечает за централизованный сбор налогов и их перераспределение в своих интересах. Именно эта модель реализовывалась во времена Кучмы и Януковича и привела к тяжелым последствиям.

Политика децентрализации должна привести к совершенно иному результату: наша пока еще неэффективная "мир-экономика" может постепенно трансформироваться в единую "мир-систему", как это произошло в европейских странах, США, Китае и не произошло, например, в РФ, где до сих пор целостность системы удерживается на нестабильном и хрупком антагонизме "центр - периферия".

Для этого административная сетка в Украине должна быть реформирована на основе более эффективных и адекватных рыночной экономике единичных структур - таксонов, то есть отдельных территориально-экономических районов, объединенных на основании общих свойств и признаков. Как это работает, можем увидеть на примере группирования украинских областей по трем базовым территориально-экономическим районам (ТЭР): Донецко-Приднепровскому с двумя крупными промышленными центрами (Днепр и Харьков) и также тремя базовыми промышленными кластерами (Приазовье, Приднепровье, Слобожанщина); Центральному (Киевский и Львовский промышленные кластеры); Южному (Одесский промышленный кластер).

Источник: Госстат

Если взять региональный валовый продукт (РВП) за 2016 г. (это самые свежие данные на Госстате), то наибольший объем производства зафиксирован в Центральном районе, который включает в себя 13 областей: Винницкая, Волынская, Житомирская, Закарпатская, Ивано-Франковская, Киевская (и город Киев), Львовская, Ровенская, Тернопольская, Хмельницкая, Черкасская, Черниговская, Черновицкая. РВП района в 2016 г. составил 1,29 трлн грн.

На втором месте Донецко-Приднепровский район (восемь областей): Луганская, Днепропетровская, Донецкая, Запорожская, Кировоградская, Полтавская, Сумская, Харьковская. РВП за 2016-й год - 0,9 трлн грн.

Источник: Госстат

Источник: Госстат

На третьем месте - Южный район (Одесская, Херсонская и Николаевская обл.) с РВП 0,2 трлн грн.

Если брать численность населения, то в Центральном районе проживает больше всего людей. Таким образом, имея 48% человеческого капитала, он производит 54% ВВП, а Южный при 11% населения дает всего 9% валового продукта. Донецко-Приднепровский район также отстает в структуре экономического воспроизводства: 41% населения при 37% ВВП, но здесь существенную роль играет фактор войны.

Источник: Госстат

А в перерасчете на душу населения в 2016-м РВП был наибольшим в Центральном районе.

Источник: Госстат

С 2014 по 2016 гг. удельный вес названных районов в структуре ВВП изменился незначительно.

Каждому - свое

Учитывая региональные особенности, нужна разновекторная экономическая политики для каждого из выделенных регионов.

В Центральном районе необходимо развивать логистическую и транспортную инфраструктуру для транзита товаров на рынок ЕС. Это позволяет создавать в центре и на западе страны инновационные и технологические кластеры, промышленные полигоны, свободные экономические зоны. Здесь нужна стимулирующая государственная политика, направленная на усиление роли среднего бизнеса. В этом районе должны появиться новые точки инновационного роста экономики и произойти заметное усиление роли МСБ в общей структуре выпуска. Основной приток прямых иностранных инвестиций следует ожидать именно в этот ТЭР. Здесь же будет активно развиваться транзитная логистика и инфраструктура. В Центральном ТЭР стоит прогнозировать и значительное усиление предпринимательской инициативы, и более эффективный трансферт инноваций в реальный сектор экономики.

В Донецко-Приднепровском районе необходимы методы государственного дирижизма и грамотного протекционизма для восстановления индустриального ядра страны и усиления эффективности добывающей промышленности. Объективно в нем будет сохраняться и роль большого бизнеса, а пул инвестиций продолжит формироваться при активном участии государства и действующих ФПГ.

Относительно Южного ТЭР, то здесь перспективы открываются в секторе туризма и услуг, а также в части создания свободных торговых беспошлинных транзитных зон и торговых терминалов. Для активации регионального потенциала нужна максимальная дерегуляция и кредитное стимулирование МСБ. Роль государства здесь - лишь в части развития инфраструктурных проектов, например портов. Основные принципы формирования СЭЗ и свободных торговых терминалов в этом ТЭР можно позаимствовать у Испании, где концентрация свободных экономических сегментов экономики происходит возле крупных портовых городов на торговых путях из Европы в Азию и Африку. Там есть свободное таможенное пространство, свободные склады, промышленные полигоны, технологические парки и специальные торговые центры. Их экономическим развитием управляют не чиновники, а консорциум компаний, формирующих базовый промышленный кластер. Кластерное экономическое развитие позволяет обеспечить вектор инновационного движения, наращивание экспортного потенциала, интеграцию страны в мировые технологические и торговые цепочки, создание новых рабочих мест.

Что касается будущего земельного устройства, то экономически целесообразно проводить реформу на основании следующих экономических кластеров:

• Донецкого (Донецкая, Луганская обл.);
• Приднепровского (Днепропетровская, Запорожская обл.);
• Северо-Восточного (Харьковская, Сумская, Полтавская обл.);
• Центрального (Черкасская, Кировоградская обл.);
• Северо-Западного (Волынская, Ровенская обл.);
• Подольского (Винницкая, Тернопольская, Хмельницкая обл.);
• Причерноморского (Николаевская, Одесская, Херсонская обл.);
• Карпатского (Закарпатская, Львовская, Ивано-Франковская, Черновицкая обл.);
• Столичного (Киевская, Житомирская, Черниговская обл.).

При такой системе местное самоуправление будет сконцентрировано на базе ОТО, а экономическая политика, особенно в части привлечения инвестиций и формирования предпринимательской среды, включая административные стимулы и государственные гарантии, - на уровне региональных экономических кластеров/районов. При этом часть управленческих функций следует делегировать советам/консорциумам инвесторов, оставив за государством общенациональные функции и задачи инфраструктурного развития. Именно такая модель позволит вовремя строить мусоросжигательные заводы, а не хранить миллиарды на депозитных счетах в банках.

Кроме того, от местных общин будет зависеть качество не только дорог и больниц, но и предпринимательской среды, а следовательно, и уровень жизни простых людей.

Обсудить