Юстиция: реформа или имитация реформы?

Предлагаемая статья, написанная 12.11.2016г. И как показало время - ничего за эти годы не изменилось. Даже стало еще хуже.

И то, что предлагается сейчас, вообще на может претендовать на "реформу системы юстиции", только в плане смены руководства ВСП и Антикоррупционной прокуратуры, и передача ряда полномочий Антикоррупционному центру, ВСМ, Высшего совета прокуроров и в очередной раз - изменить порядок подбора кандидата на должность генпрокурора, посредством "короткого списка кандидатов", который предложит минюст.

Как не был бы хорош закон, но если люди                                                    применяют  его  недобросовестно, не рассчитывайте на успех.

Что касается этих людей, для них  ничего не надо искать, кроме как отлучить их из системы.

 А если система не выделяет свои недостатки,                                      что, к  сожалению, у нас пока не срабатывает, то нам ничего не стоит ожидать от такой системы. Это не система.

Статья не о министерстве юстиции. Статья о том, что в Молдове происходит в этой сфере. И есть ли шанс получить такую юстицию, которая будет эффективно работать на интересы Молдовы.

      В ноябре 2011г. Парламент принял Закон, которым утвердил Стратегию реформы сектора юстиции на 2011-2016 годы. На основе этого документа попробуем разобраться в состоянии юстиции и Минюста, в частности.

Разработка комплексной Стратегии реформы сектора юстиции была продиктована необходимостью создания общей правовой базы для всех усилий по реформированию данного сектора в Республике Молдова, а также обеспечения его устойчивого развития реальными и конкретными действиями.

На тот момент существовали концепции реформирования различных институтов сектора юстиции, каждая из которых предусматривала разные цели и действия, и лишь для узких сегментов сектора юстиции.

А именно: Стратегия укрепления судебной системы (Постановление Парламента №174/2007), Стратегия развития исполнительной системы (Постановление Правительства №1393/2007), Концепция реформирования пенитенциарной системы (Постановление Правительства №1624/2003), Концепция финансирования судебной системы (Постановление Парламента №39/2010), Концепция реформирования Министерства внутренних дел и его подведомственных и дисконцентрированных подразделений (Постановление Правительства №1109/2010) и др.

Однако, предпринятые шаги не вывели деятельность субъектов сектора юстиции на качественно новый уровень и не укрепили данный сектор, не сделали его более справедливым, корректным и ориентированным на потребности тяжущихся, на оказание им качественных и доступных услуг. Анализ исполнения стратегических документов в данной области выявил тогда следующие основные проблемы сектора юстиции: управление судебными инстанциями малоэффективно; продвижение судей и прокуроров недостаточно прозрачно и не основано на заслугах; не все компоненты Высшего совета магистратуры функционировали эффективно; качество услуг, предоставляемых смежными с судебной системой профессиями, неадекватно; досудебное производство неоправданно сложно; отсутствовали действенные механизмы повышения ответственности субъектов сектора юстиции; восприятие распространения коррупции во всем секторе юстиции было тревожно высоко.

В Декларации о состоянии правосудия в Молдова и необходимых мерах по улучшению положения в данной сфере (принятой Постановлением Парламента №53/2009) с озабоченностью тогда констатировали, что правосудие в Молдове серьезно поражено коррупцией. И было отмечено, что подобный регресс молдавского правосудия стал возможен, в том числе по следующим причинам: пренебрежение законодательством, регулирующим ответственность судей, или избирательное его применение Высшим советом магистратуры, снисходительность такового к судьям; отсутствие реакции со стороны Высшего совета магистратуры и органов прокуратуры на порой преступные действия судей; несопротивление судебного корпуса действиям по запугиванию и политическому давлению со стороны власть предержащих; непрозрачность судопроизводства и деятельности Высшего совета магистратуры, особенно, в том, что касается отбора, назначения, продвижения судей и привлечения их к ответственности; недостаточность начальной подготовки и непрерывного обучения судей; неадекватное материальное обеспечение судей; “синдикализация” судебной власти и др.

Авторы будущей тогда стратегии предлагали сменить подход и подвести единую правовую базу под все реформаторские усилия и намерения с целью обеспечения логичности, последовательности и долговременности реформ в секторе юстиции в целом.

         Целями принятой Стратегии объявлены: построение доступного, эффективного, независимого, прозрачного, профессионального и социально ответственного сектора юстиции, соответствующего европейским стандартам, обеспечивающего главенство закона и соблюдение прав человека, содействующего укреплению доверия общества к правосудию.
          Пилонами Стратегии были объявлены: Судебная система; Уголовное правосудие;  Доступ к правосудию и исполнение судебных решений; Неподкупность субъектов сектора юстиции; Роль юстиции в экономическом развитии; Соблюдение прав человека в секторе юстиции и Хорошо согласованный, управляемый и ответственный сектор юстиции.

Уточним сразу, что в указанном законе, единственном в этом роде, и впервые было дано определение понятию “сектор юстиции”, которое подразумевает, прежде всего, судебную систему. А также всю совокупность органов власти и их взаимоотношений, способствующих отправлению правосудия, а именно:

Конституционный суд, институт парламентского адвоката, Министерство юстиции, пенитенциарная система, система исполнения судебных решений, система пробации, смежные с судебной системой юридические профессии (адвокат, нотариус, медиатор, судебный исполнитель, судебный эксперт, управляющий процессом несостоятельности, переводчик) и органы уголовного преследования. А также и другие органы управления, участвующие в реформе, такие как Парламент, Правительство, Высший совет магистратуры, в силу того, что их деятельность связана с принятием и исполнением нормативных актов, касающихся сектора юстиции.

Таким образом, изначально, с одной стороны впервые в нашей законодательной практике было дано детальное определение понятию юстиции, а вместе с тем, объявленные основные направления (пилоны, как их назвали в законе) в развитии юстиции были сконцентрированы уже селективно, в основном только на судебную систему.

А в Плане действий по выполнению Стратегии реформирования сектора юстиции (постановление Парламента №6/2012), в перечне из 146 мероприятий, не нашли своего отражения все проблемы по всем компонентам понятия юстиция, как и было объявлено в Стратегии.

Согласно решению Парламента, План действий подлежал ежегодному пересмотру на основании оценочного доклада по каждому пилону, составленного рабочей группой, ответственной за мониторинг соответствующего пилона.

Скоро конец 2016г., а значит и время подвести черту под ходом выполнения принятого Плана действий по реформе юстиции.

Первое, что следует отметить, так это то, что, вероятнее всего, ежегодные детальные анализы выполнения Плана не проводились. И по результатам в Плане не последовали ни разу ни одного изменения или дополнения. А ведь даже при идеальной ситуации все равно по прошествии времени бывают непредвиденные ситуации, которые требуют корректировки ранее принятого документа. И у нас в системе юстиции за это время произошли ряд значимых событий.

На портале Минюста нет ни одного отчета о ежегодных результатах выполнения Плана мероприятий по выполнению Стратегии реформы юстиции.

Второе. Главная роль в плане была отведена, в основном судебной системе, а не системе юстиции, как об этом сказано в названиях Стратегии и Плана. И все предполагаемые мероприятия следовало выполнить до конца 2016г. Однако, только в начало т.г. был принят закон о реформировании (сокращении) судебных инстанций до 15. Это было сделано не логично и с опережением необходимой и давно напрашиваемой реформы местного публичного управления. Сперва надо было определиться с будущими районами/уездами, а уж затем браться за перекройку судов и других дисконценрированных в территориях множество структур. Ведь не нормально, когда в каждом втором из районов живут только до 2% от населения страны. Не способно такое формирование на самоуправление и самообеспечение. Скоро субсидировать местную власть из госбюджета будет не возможно. При этом каста всевозможных местных начальников съедает бюджеты и бездействует, требуя для себя только права по принципу Европы.

Законом предусмотрено, что с начала следующего года система должна работать по-новому. Однако до этого еще очень и очень далеко. Только в начало ноября т.г. Правительство одобрило проект постановления Парламента о выделении территорий, проектировании, строительстве и оборудовании зданий для будущих межрайонных судов. Вся процедура растянута на период 2017-2024гг. и для ее осуществления запрашивается солидная сумма денег – 1,55 млрд. лей. В том числе: на проектирование будущих зданий – 52 млн. лей, на строительство – 1,4 млрд. лей и на их оборудование еще 47 млн. лей. Только для будущего суда Кишинева запланированы 645 млн. лей. Для Бэлць – 120 млн. лей. Нигде не предусмотрена реконструкция и использование действующих помещений. Если судить по предполагаемым расходам на проектировку и строительство, выясняется, что не будут проектировать типовые  здания, а разные. А это обойдется в разы дороже. Постановление принято, а источники финансирования еще не определены.

Третье. Относительно, так называемых, смежных с судебной системой юридических профессий (адвокат, нотариус, медиатор, судебный исполнитель, судебный эксперт, управляющий процессом несостоятельности, переводчик). Здесь Минюст в законодательном плане явно перестаралось. Попытка монополизировать деятельность указанных профессий и, одновременно создав и законодательно закрепляя роль и функции общественных структур (Союзов, Советов и Палат) внесла неразбериху и коррупционную составляющую в процедуре допуска к смежным юридическим профессиям. Не нормально переплелись  регуляторная роль государства (Минюста) и общественных структур – Союза адвокатов, Палата нотариусов Совета по медиации и пр. структуры.

Если судить по практике соседних стран в этом плане, то выясняется, что Минюст России и Минюст Румынии в качестве смежных юридических профессий считают только нотариусов. Остальные действуют самостоятельно в рамках своих отдельных управленческих структур, без прямого вмешательства отраслевого министерства.

Да, нет отчетов о ходе выполнения Плана внедрения Стратегии по реформе юстиции, но есть общее неизменное мнение простых граждан и тех, кто хоть раз прошли через горнило нашей судебной системы. Есть множество решений Европейского суда по правам человека, на основании которых Правительство выплатило компенсации по результатам не правильных решений наших судов.

          О качестве нашей юстиции можно судить хотя бы по таким фактам: среди соседей Молдова занимает второе место по количеству жалоб в Европейский суд по правам человека. А в ТОП-е жалобщиков в ЕСПЧ Молдова находится на четвертом месте среди 47 стран.
В расчете на 10 тыс. населения Молдова превышает средний показатель по странам - членам ЕСПЧ в 4,6 раза. Но жалоб могло бы быть ещё больше и Молдова «поднялась» бы на более высокую ступеньку.

          В таблице приведены некоторые сравнительные данные по имеющейся информации о жалобах, переданных на рассмотрение ЕСПЧ за 2010-2014гг. Как раз за период внедрения мероприятий по реформе юстиции. По ним явно видна динамика недовольства судебной системой Молдовы. Ведь по количеству населения мы отличаемся от Румынии почти в 7 раз, а по количеству жалоб в ЕСПЧ – только в 4 раза. То есть наших недовольных граждан результатами судебных разбирательств вдвое больше, чем у соседей.

Страна

2010

2011

2012

2013

2014

на 10 тыс.
насел.

Украина

3953

4614

7791

13132

14198

3,14

Молдова

938

1017

934

1354

1105

3,11

Румыния

5818

5124

6766

5413

4427

2,22

Россия

14293

12454

10746

12328

8952

0,62

Средний по ЕСПЧ

 

 

 

 

 

0,68

          За 10 последних лет количество жалоб в ЕСПЧ росло ежегодно с 350 до 1200. Количество принятых постановлений и решений выросло с 15 до 683. А сумма компенсаций за счет госбюджета достигла 14,3 млн. евро.

          Основные нарушения прав человека, установленные ЕСПЧ, в молдавских делах за период 1997-2015 гг. тоже напрямую свидетельствуют о качестве нашей юстиции:

          31% - нарушение ст.6 - право на справедливое судебное разбирательство,

          25% - нарушение ст.3 - запрещение пыток,

          14% - нарушение ст.5 - право на свободу и личную неприкосновенность,

          11% - нарушение ст.13 - право на эффективное средство правовой защиты,

          5% - нарушение ст.8 - право на уважение частной и семейной жизни,

          4% - нарушение ст.10 - свобода выражения мнения,

          по 3% - нарушение ст.1, протокола 1 - защита собственности и другие

нарушения ЕСПЧ,

          по 2% - нарушение ст.11 - свобода собраний и объединений и ст.2 - право на жизнь.

Есть и компетентное мнение Международной неправительственной организация World Justice Project, которая ежегодно представляет Индекс верховенства закона (The Rule of Law Index).

          Проект World Justice Project публикует, начиная с 2010г., ежегодный индекс по странам мира, который включает 8 показателей:

          - ограничение власти государства,

          - отсутствие коррупции,

          - порядок и безопасность,

          - фундаментальные права,

          - открытость правительства,

          - правоприменение,

          - гражданское правосудие

          - и уголовное правосудие.

Юстиция  Молдовы, демократического и правового государства по своей Конституции, оценивается, начиная с 2014г.

В 2014г. мы были на 75-ом месте, в 2015г. – на 65-ом месте и,  согласно отчету от 26.10.2016 в 2016г., - на 75-ом месте, из 113 стран.  И хоть есть некоторые незначительные перемещения с местами в рейтинге, то по расчетному показателю оценки мы неизменны – соответственно 0,45, 0,48 и 0,49 балла из 1,0 максимум.

          Молдова имеет наиболее коррумпированное правосудие в мире. Таков вывод Отчета о глобальной конкурентоспособности (2014-2015), выпускаемый Всемирным экономическим форумом. Молдова заняла последнее место в общем зачете по коррупции в судебной системе - на 144-м месте. Молдова позиционирована на последнем месте по "незаконным платежам и взяткам, для получения благоприятных решений судами." В то же время, эксперты считают, что правосудие в Молдове почти полностью лишена независимости. По этой части наша страна занимает 141-е место.

          В этом контексте напомним, что в июне 2013 года, ЕС обязался оказать финансовый кредит на реформу системы правосудия в Молдове в размере 60 млн. евро. В сентябре 2014 года ЕС объявил, что сократил почти на 2 миллиона последний транш – из-за не проведении реформ в прокуратуре и  недостатков в судебной реформе. Сколько всего было получено и на что были истрачены такие огромные суммы, почти ничего неизвестно.

          В декабре 2013г. Парламент ратифицировал (Закон №235/2013) Рамочное соглашение о займе между Республикой Молдова и Банком развития Совета Европы для реализации Проекта строительства пенитенциарного учреждения в Кишинэу  (вместо тюрьмы №13) в сумме 39,0 миллиона евро, подписанное 10 октября 2013 года.

          Правительство своим решением (№173/2014) создало Подразделение по внедрению Проекта строительства пенитенциарного учреждения с персоналом в количестве 8 единиц, под эгидой Минюста.

          Однако новой тюрьмы не построили и неизвестно, что стало с проектом и выделенными 39 миллионами евро.

        Можно не верить, проигнорировать некоторые рейтинги, но не стоит забывать, что весь мир судит о нас только по подобным рейтингам.

          Совсем мало осталось до конца 2016 года и можно будет узнать, вероятно из отчета Минюста, как были выполнены мероприятия Плана по внедрению реформы в юстиции на период за 2011-2016гг.. И тогда, наверняка, более точно узнаем, почему не удалось выполнить все намеченные мероприятия и почему обещания консолидировать все органы и структуры сектора юстиции в единое ядро правового государства не удались. А также то, что же Минюст в очередной раз предложит для дальнейшей реформы юстиции.

  Оценивая состояние юстиции, да и любой отрасли политической и экономической жизни страны, непременно сталкиваемся с состоянием законодательно-нормативной базы. Качество законов всегда будет влиять на все остальное. И ведь именно для этого они и принимаются.

Минюст, согласно своим первоочередным функциям, должно обеспечить разработку и мониторинг реализации документов политик в области юстиции, а также отвечать за законотворчество и совершенствование законодательства.

В части документов политики в области юстиции у нас совсем плохо. Потому как на протяжении всей своей современной истории Минюст никогда не разрабатывало подобные документы. И как следствие, оно де факто и не отвечает и за законотворчество и совершенствование законодательства.

Здесь следует разъяснить, что документом политики является комплект, состоящий из: концепции, стратегии, программы и плана действий.

Таким образом, наличие стратегии и плана в области реформы сектора юстиции только половина дела. Да и то их содержания не соответствуют названиям и даже так и не выполняется.

Тот факт, что один из заместителей министра юстиции является по совместительству и представителем Правительства в Парламенте и Конституционном суде тоже еще ничего не значит. Представлять Парламенту готовые проекты не мудрено. Потому как по своему регламенту Парламент же отвечает за качество законов и Парламент обязан по истечении шести месяцев и не реже одного раза в два года проводить пересмотр всех законодательных актов. Который должен состоять из анализа их содержания с целью оценки их правовой эффективности на соответствующем этапе развития общественных отношений.

Согласно Закону о Правительстве, в соответствии со своими полномочиями, исполнительный орган обязан проводить в жизнь законы и организовать контроль за исполнением законов, но только своими подведомственными структурами. Для этого ежегодно принимаются решения о мониторинге максимум по одному, два закона каждым министерством. А на 2016г. даже всего 7 законов предусмотрено мониторизировать. При более чем 400 базовых (основных) законов, это капля в море.

В этом плане никак нельзя игнорировать роль и место Прокуратуры, которая является автономным публичным учреждением в рамках судебной системы, которое должно содействовать соблюдению правопорядка. Должно содействовать. Однако, при определении функций, в плане содействия соблюдения правопорядка (законов), в том же законе уточнили и уже определили, что осуществляет (должна осуществлять), в том числе и по собственной инициативе:

- контроль соблюдения законодательства только о специальной розыскной деятельности и о регистрации сообщений о совершенных или готовящихся преступлениях,

- и участвовать в реализации национальной и международной уголовной политики государства.
          Как именно выполняет Прокуратура даже эти свои сепаратные функции, сложно сказать. Ведь не существует упомянутый документ с названием национальная и международная уголовная политика. Законодатель забыл определить, кто именно должен отвечать за разработку указанной политики. Кроме всего, все в закрытом режиме, в интересах дела Прокуратура детали не раскрывает. Хотя по закону организация и деятельность Прокуратуры должны быть прозрачны и предполагают гарантирование доступа общественности и средств массовой информации к сведениям о данном учреждении.

Как следствие ВСЕГО, пересмотр и анализ дел в области законов не проводится. Мало того, не существует главное - механизм осуществления принуждения исполнения законов. Прокуратура в принципе в этом плане законно бездействует. Правительство обязано контролировать исполнение законов только подведомственными структурами. Отсутствует и ответственность за не соблюдение законов.

В Уголовном кодексе была статья 331 Отказ от исполнения закона. Виновные могли быть наказаны штрафами от 200 до 1000 у.е и лишением свободы от 3-х до 7-и лет. Но по какой-то причине в мае 2009 года эту статью из кодекса исключили. И забыли.

Таким образом, исполнение/не исполнение законов никем не контролируется (не кому!), исполнять законы не принуждают (не предусмотрено и никто не заинтересован) и за не исполнение не наказывают (нет соответствующей статьи).

Тогда напрашивается логичный вопрос – зачем вся возня с законотворчеством и с так называемой системой юстиции, как со стороны Правительства, Минюста и всех остальных министерств, так и со стороны законодательного органа – Парламента, его Секретариата и Прокуратуры?

Исходя из вышесказанного, получается, что вся наша «доблестная» система юстиция и процесс по законотворчеству сильно больны. И метастаза зашла столь далеко, что, видимо простой операцией не обойтись, не поможет. Нужны кардинальные анализы состояния дел и меры по наведению порядка. Вопрос в том – кто способен быть тем «доктором», который сможет поставить верный диагноз и назначит правильный курс лечения?     

Примечание

          Выписка из Плана мероприятий по внедрению Стратегии реформы юстиции на 2011-2016гг. (названия разделов и количество мероприятий).

          По ним можно понять и ориентироваться, на что более пытались сконцентрировать внимание. И чем пренебрегли.

1.1.1. - 1.1.12  Оптимизация схемы размещения судебных инстанций с целью укрепления их институционального потенциала, оптимизация численности судей и обеспечение наиболее эффективного использования имеющихся ресурсов
1.2.1. – 1.2.6 Повышение прозрачности механизмов и институтов судебного самоуправления

1.3.1. - 1.3.16 Реформирование и повышение эффективности деятельности Национального института юстиции

2.1.1. - 2.1.5  Оптимизация институциональной, организационной и функциональной базы Министерства внутренних дел

2.2.1. – 2.2.16 Пересмотр порядка назначения и освобождения от должности Генерального прокурора и установление четких, прозрачных и объективных критериев отбора кандидатов на эту должность

2.3.1. – 2.2.5 Внедрение современных методов расследования и уголовного преследования (информационные технологии, современные экспертизы и пр.)

2.4.1.- 2.4.3 Обеспечение электронной регистрации и рассмотрение целесообразности электронного распределения заявлений о совершении преступлений

2.5.1. – 2.5.3 Либерализация уголовной политики путем применения в отношении определенных категорий лиц и определенных преступлений наказаний и мер пресечения, не связанных с лишением свободы

3.1.1. – 3.1.3 Укрепление организационного и административного потенциала системы юридической помощи, гарантируемой государством

3.2.1. – 3.2.9 Стимулирование развития потенциала представителей смежных с судебной системой профессий на уровне профессиональных союзов с особым акцентом на управленческий потенциал

3.3.1. – 3.3.5 Оценка влияния нынешней нормативной базы и механизма ее применения на исполнение судебных решений, в том числе решений Европейского суда по правам человека

4.1.1. – 4.1.8 Существенное повышение заработной платы субъектов сектора юстиции и упрощение критериев расчета заработной платы

4.2.1. – 4.2.5 Унификация и детализация этических стандартов для всех субъектов сектора юстиции
4.3.1. – 4.3.4 Проведение для субъектов сектора юстиции периодических занятий по противодействию коррупции

5.1.1 – 5.1.4 Передача рассмотрения экономических дел судебным инстанциям общей юрисдикции, в том числе путем обеспечения специализации судей по данной категории дел

5.2.1. – 5.2.3 Создание необходимой нормативной базы для организации и эффективной деятельности управляющих процессом несостоятельности
6.1.1. – 6.1.4 Пересмотр состава и критериев отбора на должность судей Конституционного суда

6.2.1. – 6.2.4 Институциональное реформирование Центра по правам человека и института парламентского адвоката; изменение порядка назначения и оценки качества деятельности парламентского адвоката

6.3.1. – 6.3.5 Обеспечение специализации субъектов системы правосудия для детей

6.4.1. – 6.4.5 Повышение эффективности применения мер процессуального принуждения и мер пресечения для обеспечения соблюдения права на свободу и личную неприкосновенность

6.5.1. – 6.5.9 Введение современной концепции пробации, призванной содействовать безопасности сообщества путем реальной социальной реабилитации правонарушителей

7.1.1. – 7.1.6 Укрепление роли Национального совета по реформированию правоохранительных органов с целью обеспечения эффективного диалога между субъектами сектора юстиции

7.2.1. – 7.1.4 Оценка и улучшение качества высшего юридического образования в Республике Молдова с учетом передовых европейских образцов и Болонских принципов, в том числе обеспечение единообразия университетских программ факультетов права

7.3.1. – 7.3.2 Создание и поддержание механизма сотрудничества с внешними донорами в секторе юстиции с целью реализации Стратегии

 

Обсудить