«Опять скрипит потертое седло…». Об административно-территориальной реформе

Тема административно-территориальной реформы (АТР) на этот раз всплыла в канун очередных выборов. И для Молдовы это, фактически, гарантия, что ее в очередной раз «поматросят и бросят».

По-другому попросту не может быть: перекраивать страну и полномочия, и это аксиома, необходимо только при благоприятном экономическом тренде и при сравнительно высоком уровне доверия населения к властям. Иначе весь эффект от такого намерения – от очередной имитации деятельности до дальнейшей дискредитации идеи. Если же таким образом ведется поиск электоральной темы с явным потенциалом еще большего раскола общества по различным социально-политическим и этническим срезам, то в сегодняшних условиях это самое то.

В свое время я имел возможность ознакомиться с различными аспектами функционирования местной публичной администрации в Польше, США, Германии, Румынии и, особенно, в Северной Македонии (тогда – просто Македонии). Опыт децентрализации и АТР македонцев, исключительно поучительный для нас как с технологической, так и с политической точек зрения, опубликовал в виде кратких резюме на различных ресурсах, а также передал в одну из государственных комиссий по данному предмету. Вместе с примаром села Бужор района Хынчешть мы провели радиографию потенциала этого населенного пункта в сравнении с периодом до независимости, нерадостные итоги исследования также были опубликованы в республиканской печати. Кроме того, на эту же тему беседовал с большинством функционеров высшего уровня власти (увы! уже бывшего) жудеца Лэпушна.

Тема – объемная, сложная. Ниже - очень кратко только о двух ее аспектах, которые почерпнул из такого опыта: о роли органов местной публичной администрации второго уровня (МПА-II, сейчас - это районы), и о некоторых необходимых условиях проведения АТР в Молдове.

Районы давно изжили себя

Уже продолжительное время высшее руководство районов республики формируется под жестким политическим диктатом центра, часто в отрыве от деловых качеств и уровня профессионализма. Не удивительно, что в публичном пространстве уже неоднократно озвучены мнения об отсутствии необходимости в МПА-II в принципе. И действительно, в  республике достаточно известны ряд примаров различных уровней, а вот таких же председателей районов уже лет 5-6 как не видно. Это косвенный, но объективный показатель перерождения структур необходимых, но скроенных еще по советским лекалам, объективной отличительной особенностью которых сегодня является то, что они находятся в постоянном и растущем диссонансе с реальными потребностями и желаемом векторе развития территорий. Во многом это не их вина, поэтому не стоит умалять усилия специалистов районов по поддержанию таких важных сфер, как социальное обеспечение, здравоохранение, образование.

Так сложилось, что в районе Хынчешть в 2010-2014 гг. партийные формирования, представленные в районном совете, несмотря на жесткую борьбу между ними, ответственно принимали подавляющим большинством голосов основные документы – бюджеты, инвестиционные проекты, важные текущие и перспективные планы. Председателем района также оказался человек, нацеленный на результат. И это вместе было основой той работы, которая показала, кроме всего прочего, насколько весомы возможности МПА-II, насколько они не вписываются в существующие законодательные рамки, насколько такие административно-территориальная фрагментация и структура МПА-II сужает возможности освоения очень серьезных инвестиций. Как оказалось, это в равной мере относится как к социальной сфере, так и к стимулированию экономического развития района.

К примеру, очень быстро были подготовлены и разосланы нашим зарубежным посольствам журналы инвестиционных предложений экономических субъектов и примэрий, фильм об инвестиционных потребностях района, другие материалы. Ряд посольств выразили благодарность за качество материалов, за то, что впервые получили их напрямую от административно-территориальной единицы. В те года, до и после подписания Соглашения об ассоциации с Евросоюзом, Молдова пользовалась еще неплохим инвестиционным имиджем, однако наши «местечковые» масштабы иностранцев не впечатлили. Как и очень скромные возможности нашего софинансирования совместных проектов.

Если районный совет действительно озабочен развитием региона, он неизбежно выходит за рамки своих нынешних полномочий. В районе Хынчешть некогда функционировала мощная и разветвленная припрутская оросительная система, от которой реформы по-молдавски сохранили совсем немного. Районный совет выделил деньги на разработку необходимых документов к проекту восстановления системы, хотя это, фактически, функция бизнеса.

Или, на совещании агропроизводителей остро поставили вопрос о восстановлении противоградовой системы в районе. Буквально в течение пары месяцев примэриями были найдены необходимые места расположения точек воздействия, хозяйствующие субъекты согласились обустроить места для персонала, а соответствующий республиканский департамент – добиться включения в бюджет следующего года финансирования оборудования и персонала.  Сотрудники управления экономики районного совета бесплатно разрабатывали бизнес-планы предпринимателям – иначе последние не смогли бы участвовать в грантовых проектах, связанных с экологией. Достаточно было объединить усилия примэрий, представителей министерств, ведомств, агентств, инспекций, государственных предприятий и, совместными усилиями быстро были решены отдельные острые проблемы в пассажирском транспорте.

И таких примеров можно привести много. К сожалению, некоторые из этих начинаний так и остались в 2014 году и не имели продолжения.

Всякий раз, когда возникала необходимость в реализации крупного проекта, - строительства важной дороги, обустройства туристического маршрута и т.д., - требовалось участие не одного района. Несмотря на то, что эти проекты можно было бы развивать в рамках Агентства Регионального Развития, районные власти чаще всего, главным образом из электоральных соображений, отдавали предпочтение проектам внутрирайонным. Проекты, продвигаемые в рамках финансируемого Евросоюзом приграничного сотрудничества, также грешили таким подходом.

Такая интерпретация политики местного развития, какие бы структуры в помощь кооперации не были бы созданы, ведет, в конечном итоге, к компрометации стратегических потребностей регионов, к неэффективности бюджета.

Совместно с руководством Академии наук республики, при активном участии известного политолога, мы попытались выйти за рамки существующего понимания местного развития. Была создана рабочая группа, состоящая из ученых, в том числе тогда Института экономики и статистики, возглавляемая нынешним руководителем Академии, которая ставила перед собой цель разработать оптимальную для республики модель административно-территориальной единицы второго уровня, которая, при соответствующих полномочиях, была бы способна обеспечить эффективное местное развитие.  События конца 2013-начала 2014 и местные выборы 2014 года положили конец этому намерению, успели провести только тематическую конференцию в Академии наук с участием премьер-министра, подавшего, кстати, в отставку в тот же день из-за уже приснопамятного миллиарда.

Сегодняшняя ситуация создает в районах сильный идейный, организационный и административный вакуум, его еще глубже делают отсутствие внятной государственной концепции роли районных властей. Определенно можно утверждать, что даже имеющий потенциал не реализуется эффективно.  И эта задачка, конечно же, не для министра сельского хозяйства, ведающего развитием территорий по причинам, сложно поддающимся пониманию.

Как вывод: опыт еще тех лет показал, что районы, как административные единицы, изжили себя. Требуется переход в новое качество. С тех пор прошло более 6 потерянных для этой реформы лет. Но это – мы, наш образ мышления, наш образ действия, наше уважение к себе. 

Очередное проявление политического непрофессионализма приведет к провалу реформы

Административно-территориальное устройство республики – одно из основных препятствий в развитии страны, демократии, политических свобод. Но приступать к ее переустройству надо на реальной демократической платформе, при консенсусе основных политических сил, а не руководствуясь конъюнктурными соображениями. Поэтому ближайшие месяцы острой политической борьбы, – не лучшее время для резких решений в этом отношении.

Особенно имея в виду, что АТР надо рассматривать неразрывно с необходимостью глубокой децентрализации власти и с использованием опыта наиболее удачных подобных реформ. Поэтому вместо создания очередных комиссий, логично и органично было бы организационно и финансово поддержать разработку нескольких моделей такой реформы представителями неправительственного сектора. Конгресс местных властей (CALM), ряд неправительственных организаций, ученые, экспертное сообщество уже имеют в этом контексте немало наработанного. Политические партии, исполнительная власть по сути своей обязаны иметь основательные разработки по предмету.

И если в нашей стране создадутся, надеемся – вскоре, условия для такой реформы, к этому времени надо иметь концепции, модели, алгоритмы. Их можно и надо публично обсуждать, проводить конференции, дебаты, публичную защиту. Это должно делаться демократично и по форме, и по сути. Опыт македонских коллег убеждает в этом. На вопрос о том, какие слабые места выявила проводимая там реформа, руководитель соответствующей парламентской комиссии посетовал на недостаточную, с его точки зрения, вовлеченность общества в обсуждение реформы, что позволило бы избежать ряд проблем.

Сложность АТР еще и в том, что ее нельзя проводить в отрыве от исторических традиций населяющих страну народов и политико-территориальных реалий. Конгломерат существующих здесь вопросов, опять же, нельзя решать на предвыборных собраниях.

Технологически такую реформу в состоянии проводить только стабильная, без никаких намеков на нелегитимность, власть. Желательно, имея еще 2-3 года мандата от народа. В той же Северной Македонии для такой реформы создали специальное министерство. Мы встречалась с ее министром, и были озадачены огромным количеством самых различных и неожиданных сложных ситуаций, которые ему, совместно с правительством, президентом, приходилось решать. К примеру, даже такие, что некоторые регионы отказывались принимать отдельные полномочия, осознавая собственную неподготовленность их реализовать. И проблемы, которые македонцы от нас не скрывали, тоже для нас бесценный опыт.

Надо признать, за годы независимости мы избирали власть, не вписывающуюся в критерии, необходимые для качественного проведения такой, вероятно, на долгие годы – самой ответственной реформы, наряду с реформой правосудия.

Но все написанное выше диктуется убеждением, что к вопросу АТР надо, наконец, подходить фундаментально. Делать надо обязательно, и обязательно надо делать умно, грамотно, в правильное время, не компрометируя перспективы. Это нам, в нашей стране, не очень свойственно. Пока. Тем более в электоральное время.

Обсудить