Децентрализация власти и административно-территориальноя реформа. По-македонски (II). (Продолжение)

Об опыте децентрализации власти и административно-территориальной реформы в одной небольшой балканской стране, во многом похожей на Республику Молдова

К вопросу о реформах:

“Чем меньше полномочий у царской власти, тем оно долговечнее».

Аристотель

Суть македонской реформы заключалась, со слов ее авторов, в запуске механизма местного развития посредством перераспределения полномочий между центральной и местными властями и создания экономически сильных территориально-административных образований.

Теперь - о некоторых принципах, положенных в основу реформы. Которых можно, в определенной мере, отожествлять и с преследуемыми целями. Они очень поучительны. Чтобы реализовать их пришлось отменить, изменить, принять 49 (!) законов. Начиная с 1996 и по 2004 год.

Реформа должна была обеспечить муниципалитеты достаточностью полномочий, руководствуясь целью оставлять центру минимальное их количество. Это оказалось очень сложным. По ходу реформы специфика процесса заставила разделить муниципалитеты на сельские и городские.

Выяснилось, что проблемой оказалось не только передать, но и принимать полномочия. Ряд общин до сих пор не в состоянии принимать равное с другими общинами количество прав, центральным властям пришлось передавать полномочия по мере готовности конкретного муниципалитета к их полноценному менеджменту. Поэтому македонские коллеги постоянно подчеркивали: такие реформы являют собой эволюционный, гибкий процесс, нуждающийся в постоянных мониторизации и в регуляторных интервенциях центральных структур.

Реформа должна была обеспечить самофинансирование общин.

По замыслу отцов реформы, с точки зрения достаточного количества ресурсов для полноценного социально-экономического развития для Македонии оптимально должно было быть создание 40 муниципалитетов, Муниципалитеты должны были быть в инвестиционно привлекательны. После жарких дебатов, замешанных на политике, местных и этнических интересах, создали аж 85 муниципалитетов, с тем, чтобы довести их количество до 80 и менее.

Соответственно, поставленная цель была достигнута только в основном. К примеру, Руфи Османи (Rufi Osmany), глава муниципалитета Карпос (81 000 жителей), буквально за три года увеличил бюджет муниципия на 284 (!) процента из расчета на душу населения. Ликвидировав, при этом, огромный дефицит бюджета. За счет свободы в выборе приоритетов, грамотного расходования средств, применения экономических рычагов, в том числе принудительных банкротств, привлечения доноров, наличия возможностей стимулирования деловой среды. Резко улучшились социально-экономические показатели в целом ряде других крупных общин. И наоборот, некоторые до сих пор латают тришкин кафтан, перед отдельными муниципалитетами встала угроза реального банкротства. Жак Тюрго, один из основоположников экономического либерализма говорил: «Дайте мне хорошую политику, и я вам дам хорошие финансы».

Для сведения. Источники финансирования муниципалитетов – собственные средства, гранты (трансферы) государства, кредиты и заимствования с финансовых рынков.

Реформа должна была обеспечить независимое администрирование местных органов. Этому аспекту наши собеседники уделяли мало внимания, во всяком случае, мы не столкнулись с примерами незаконного вмешательства центра в местные дела.

Другой важный принцип реформы – равновесное развитие территорий, которое обеспечивается специальным законом. Страна поделена на 8 регионов развития и центральные власти обязаны не допустить дисбаланса основных социально-экономических показателей регионов, стимулируя их имеющимися в распоряжении нормативными и финансовыми инструментами.

Специальным законом определены и рамки, принципы межрегиональной кооперации. 70 процентов муниципалитетов участвуют в совместных проектах , что свидетельствует о наличии налаженного и апробированного механизма межмуниципального сотрудничества

Примечательно, что некоторые руководители муниципалитетов сами выступают за создание, при необходимости, еще одного, промежуточного административного уровня, вне рамок регионов развития, который имел бы ограниченный временные полномочия и решал бы конкретные задачи, к примеру, экологические, энергетические.

При осуществлении данной реформы, по утверждению всех заинтересованных сторон, очень важно было нейтрализовать отрицательное влияние политического фактора. Эта задача, как видно из примера о количестве «новых» муниципалитетов, была выполнена лишь частично. В игнорировании данного принципа, вероятнее всего, таится главная опасность для подобного рода реформы и у нас, в Молдове.

Однако само развитие ситуации создало два новых существенных противовеса политики влияния на местную власть.

Не так давно руководители местных органов власти Молдовы протестовали в Кишиневе против определенных решений нашего парламента. Многие считали тогда ситуацию пикантной, учитывая, что в парламенте заседали представители тех же партий, что представляли протестующие. В Македонии эта линия противостояния уже сформулировалась: мы очень четко уловили открытое несогласие местных выборных властей с некоторыми решениями центральных институтов власти, независимо от партийной принадлежности тех или других.

Кроме того, своеобразный ренессанс переживает созданная еще около 40 лет назад Ассоциация местного самоуправления Македонии (ZELS), состоящая из глав местной администрации, строящаяся по демократическим принципам, и находящаяся вне политики. Ассоциация, аналог молдавского CALM, содержится на взносы территорий и имеет ряд законодательно закрепленных прав в части представительства и защиты интересов местных властей. Нас впечатлили возможности и задачи, которая решает ассоциация, равно как и ее авторитет в Македонии. Собственное трехэтажное здание, представительство в Брюсселе, чтобы быть поближе к донорам, бюджет от 250 000 до одного миллиона евро (в зависимости от величины бюджета проектов), работа над открытием собственного банка и компании по энергоэффективности. Притом, что Македония далеко не самая богатая страна.

Законодательство требует от муниципалитетов наличия утвержденных выборным органом планов развития территорий. Без такого плана собирать местные коммунальные платежи незаконно(!).

Безусловно, один из самых сложных аспектов реформы был этнический вопрос. Хотелось бы здесь избегать каких-либо оценок, изложу лишь несколько фактов. Только факты.

Существуют муниципалитеты, подавляющее количество населения которых составляют албанцы. Если в общине живет 20 процентов какого-либо этноса, их язык считается официальным в данном муниципалитете. В Македонии существует муниципалитет ромов, единственный на тот момент в Европе. На встрече в Парламенте республики выступления переводились синхронно на македонском, албанском, английском языках и языке ромов. Парламентское большинство составляли партии, недавно находящиеся по разные стороны баррикад в вооруженном конфликте. Два рома-депутата парламента находились в оппозиции друг к другу. Понятие положительной дискриминации, когда национальные меньшинства обладают большими правами, чем основное население муниципалитета считается справедливым. Представители некоторых этнических групп не считают административно-территориальное деление выполненным соответственно интересам, однако закон был принят, и они его выполняют. Тем не менее, определенное недовольство остается, не так давно оно привело к отставке правительства.

(Продолжение следует. В третьей, последней части – об институциональной составляющей реформы, ее результатах и проблемах.)

Обсудить