Децентрализация власти и административно-территориальноя реформа. По-македонски (III) ( Окончание)

Об опыте децентрализации власти и административно-территориальной реформы в одной небольшой балканской стране, во многом похожей на Республику Молдова

К вопросу о реформах:

«Кто не прибегает к новым средствам, пусть ожидает новых болезней, потому

что время – величайший мастер нововведений».

Франсис Бэкон

Кто же в Македонии проводил эту огромную и неблагодарную работу?

Как было указано выше, парламент и правительство с 1996 до 2004 подготовило необходимую законодательную базу, которая корректировалась и по ходу реформы. Хотя этого не планировалось, но обстановка вынудила создать и специальную парламентскую комиссию. Было учреждено специальное Министерство местного самоуправления (58 сотрудников), состоящее из трех департаментов: развития регионов, децентрализации, европейской интеграции. Этому министерству более всего понадобилась помощь министерств экономики, финансов, транспорта, окружающей среды. Все эти структуры взаимодействовали, в разных форматах, с каждым муниципалитетом. Наконец, институциональную часть дополнила уже упомянутая Ассоциация местного самоуправления Македонии (ZELS). Как отмечали большинство македонских коллег, фигура министра местного самоуправления имела очень большое значение – на эту должность назначили человека, способного не поддаваться влиянию различных интересов и жестко отстаивать свою точку зрения.

Министерство разбило свою задачу на пять подзадач:

Во-первых, административно-территориальную реформу;

Во-вторых, фискальную децентрализацию;

В-третьих, децентрализацию посредством передачи полномочий;

В-четвертых, развитие институционального потенциала, для этого министерству потребовалось открыть специальное агентство, которое бы готовило кадры к новым требованиям;

В-пятых, административный контроль реализации реформ;

Нет никакого сомнения, что это македонское Министерство местного самоуправления, его опыт и специалисты, могли бы, при их согласии и нашей возможной (?!) необходимости, сэкономить Молдове многие годы и еще больше миллионов. Поскольку в ходе реформы возникают невообразимое количество ситуаций, проблем, требующих решений, которые не имели прецедентов. Либо ситуации столь специфичны, что нуждаются в совершенно индивидуальных рецептах.

Что же дала Македонии реформа?

Доктор Иове Кекеновски (Jove Kekenovsky), защитивший диссертацию по предмету реформы, сказал на встрече с нами: «Это долгий, мучительный процесс, но мы довольны огромным шагом, что страна сумела сделать».

С точки зрения местной автономии реформа вернула Македонию на путь европейского развития, где полнота и достаточность полномочий местной власти - фундаментальный принцип общественного устройства.

Приведу несколько примеров, они ближе к организационным, нежели функциональным результатам реформ. Здания местных органов власти отличались небольшими размерами, скромностью и функциональностью. Аппарат сравнительно крупного, 60-70 тысяч человек, муниципия в Македонии составляет около 100 человек, включительно коммунальные предприятия. Люди не толпятся, как у нас, у дверей кабинетов. Мэров населенных пунктов, входящих в муниципий, вообще не существует, вместо них – избранный комитет из семи человек, которые на общественных началах отстаивают в муниципии права населенного пункта. При необходимости в село выезжает по графику специалист или открывается офис муниципия. В одном из муниципалитетов на 7 школ предусматривалось всего два менеджера, в другой общине на девять детских садиков – тоже два (!!) менеджера. И тот и другой справляются со своими задачами. Муниципалитет Велес получил Сертификат ISO для услуг, предоставляемых населению.

Реформа запустила огромный внутренний резерв развития.

Вокруг города Кавадарци, расчищаются достаточно большие площади и на них «с нуля» строятся промышленные здания под производства. Притом, что на территории муниципалитета уже работало немалое количество предприятий. Местный глава муниципалитета объяснил феномен тем, что они постоянно работают с диаспорой своего города как по Македонии, так и по всему миру, призывая их инвестировать в родной город. Как оказалось, срабатывает. Было бы столь же эффективно правительство для привлечения инвесторов конкретно в это город? Сомнительно. Как шутил Рональд Рейган, «правительство не решает проблем, оно их финансирует».

Открываются новые промышленные парки. Иностранная компания, которая работала в Молдове и имела несколько лет назад серьезные проблемы с нашими контролирующими органами, на тот момент готовило запуск в Македонии производства на 6000 (!) рабочих мест.

В Македонии проживают около 64 процентов македонцев, 25 процентов албанцев, около 4 процентов турок, около 2,7 процента ромов, а также сербы, боснийцы, арумыны, другие национальности. В многонациональной стране, тем более балканской, любая реформа, в особенности административно-территориальная, не может не иметь одним из приоритетов нормализацию и/или гармонизацию межэтнических отношений. Учитывая, что после 2002 года вооруженных конфликтов в Македонии более не случалось, что, несмотря на компактное проживание национальных меньшинств, автономий не создано, можно сделать вывод, что через новую структуру территорий, их объем полномочий, удалось привести национальный вопрос к приемлемым, на тот момент, результатам. Представители некоторых этносов не скрывали от нас, что они считают результаты реформы не совсем справедливыми для них, но подчеркивали, что на этой почве у них идет борьба аргументов, а не эмоций. Однако, сложилось впечатление, что межнациональные отношения в Македонии являются предметом более общей государственной политики, нежели конкретно этой реформы.

Если подвести итоги, со стратегической точки зрения реформа позволила Македонии сильно продвинуться в сторону европейских демократических ценностей, запустить политические механизмы, стимулирующие укрепление местной администрации, создать официальные и ассоциативные структуры, поддерживающие децентрализацию, обратить на себя внимание доноров, которые теперь намного активнее финансируют социальные проекты местного масштаба.

Что же на тот момент, со слов наших македонских коллег, не получилось при реализации реформы?

В первую очередь, не удалось, в ожидаемой и желаемой мере, оградить цели реформы от влияния политических интересов различного характера. Теперь многие политики, большинство экспертов об этом сожалеют. Поскольку политические интересы конкретного периода заложили серьезные проблемы для будущего.

Не доведена до конца фискальная децентрализация, которую считают самой труднореализуемой. Один из мэров, доктор экономики, придерживался мнения, что нынешняя фискальная автономность муниципалитетов ниже, чем даже была в 1972 году.

Руководители муниципалитетов, вне зависимости от партийной принадлежности, были не довольны критериями распределения государственного бюджета: 4 процента бюджета выделялось столице Скопье, и лишь 7 процентов – всем остальным муниципалитетам. При этом всегда использовался термин «дискриминация». Именно из-за незавершенности фискальной реформы, существующих принципов распределению государственного бюджета, многие македонцы продолжают считать свою страну одной из самых централизованных в Европе

Не удалось достичь оптимальной административно-территориальной структуры местной власти. Остались огромные диспропорции: обштина Тетово насчитывала более 86 000 жителей, а наименьшая обштина – около 2000 населения.

Представители партий оппозиционных власти придерживаются мнения, что существует определенная финансовая дискриминация, обусловленная политическими мотивами, т.е. механизмы справедливого распределения финансовых средств не доведены до уровня, когда они не будут зависеть от субъективных факторов.

Однако эти и другие проблемы не испортили общего впечатления от увиденного в Македонии - страна движется от менее эффективной к более функциональной модели государственного устройства.

Необходима или нет такая реформа Молдове – вопрос риторический. Пока непонятно, созрел ли политический класс до уровня, позволяющего реально оценить неотложность задачи или, по Черномырдину, «мы продолжим то, что мы уже наделали». Неизвестно, когда настанут ли у нас времена, когда такая реформа подпадет под «политическую целесообразность». Однако, что мешает сейчас начинать готовить законодательную, нормативную базу такой реформы?

В заключении. С македонским опытом децентрализации и административно-территориальной реформы я ознакомился волею обстоятельств. Чем больше узнавал, тем интереснее было. Потому что эта была реальная реформа с уже осязаемыми результатами. Соответственно, весь вышеприведенный материал преследовал одну цель – информационную. Некоторые оценки – всего лишь личное мнение, от высказывания которых трудно удержаться, когда в стране на протяжении очень длительного времени не проводится мощных, кардинальных, решительных реформ для прогресса общества.

Какие реформы? На этот счет существует такая притча:

Мастер спросил ученика: «В чем состоит основная проблема человека?». Подумав, ученик ответил: «Человек не находит ответов на свои вопросы». Усмехнувшись, Мастер сказал: «Нет, его проблема в том, что он не находит вопросов, на которые следует искать ответа!».

Обсудить